教育惩戒规范体系之缺陷及其二元优化路径

[摘 要]教育惩戒是基层教育行政执法的缩影，教育惩戒权的规范化行使离不开教育惩戒规范体系的法治引领。教育惩戒法律规范体系是否具备确定性、可操作性等良法特性与教育惩戒纠纷实质性化解以及教育惩戒主体依法惩戒之间不无直接关联。然而，教育惩戒法律规范体系在横向上存在教育惩戒概念内涵过于宽泛、惩戒规则指向前后矛盾、惩戒原则缺乏针对性和可操作性等缺陷;在纵向上则表现为教育惩戒裁判规范体系不健全、惩戒规范体系有违法制统一原则等弊端。据此，应从横纵两个维度对教育惩戒规范体系加以完善，以期为加强和推进教育惩戒权的规范化、法治化行使，进而促使教育惩戒纠纷实质性化解提供良法支撑。

[关键词]教育惩戒法律规范体系;《中小学教育惩戒规则（试行）》;教育惩戒;教育惩戒权;缺陷;优化路径

[中图分类号]G46 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2022）03-0045-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.03.008

一、问题的提出

教育惩戒①是基层教育行政执法的缩影，教育惩戒权的规范化行使离不开教育惩戒规范体系的法治引领。完善的教育惩戒规范体系是教育惩戒权得以依法行使的逻辑前提，其在横向上主要由教育惩戒概念、教育惩戒法律规则、教育惩戒法律原则等规范要素构成;在纵向上则体现为一个由宪法、法律、法规、规章、规范性法律文件、校纪校规、班级公约、典型案例等不同位阶、层级、形式规范所组成的、相互统一的“金字塔型”体系。然而，无论是横向教育惩戒规范要素体系，抑或是纵向教育惩戒法律规范体系，规范本身是否具备确定性、完备性、协调性、可操作性等良法特性，与教育惩戒纠纷实质性化解实效之间不无直接关联。从已有学术研究成果看，有关教育惩戒属性证成、教育惩戒程序优化等方面的文章可谓汗牛充栋，但囿于大部分现有学术研究成果均刊发于《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《试行规则》）出台之前，而从横纵两个层面对教育惩戒纠纷规范现状加以考察方面的文章依然较少。通过对教育惩戒规范体系加以纵横两方面考察后不难发现，现行教育惩戒法律规范体系问题颇多，据此，为达至依法惩戒以及促使教育惩戒纠纷得以实质性化解的法治目的，对教育惩戒规范体系的非规范性缺陷加以规范考察，并在此基础上提出二元优化路径，无疑具有重大的理论与现实意义。

二、教育惩戒规范体系缺陷之横向考察

（一）教育惩戒概念内涵过于宽泛

作为《试行规则》以及整个教育惩戒规范体系最核心的构成要素和基本组成单元，教育惩戒概念的内涵与外延明确与否与教育惩戒行政诉讼（复议）的受案范围、合法性或适当性审查强度、教育惩戒的赔偿范围、教育惩戒相对人合法权益的保护范围，以及教育惩戒纠纷实质性解决等不无直接关联。然而，《试行规则》第2条在对教育惩戒进行定义时却存在概念内涵过于宽泛的弊端。《试行规则》第2条规定：“本规则所称教育惩戒，是指学校、教师基于教育目的，对违规违纪学生进行管理、训导或者以规定方式予以矫治，促使学生引以为戒、认识和改正错误的教育行为。” 由此不难看出，立法者在概念界定时所使用的“管理”“训导”“矫治”等词语明显是一个极其泛化和不确定的概念。仅以“管理”二字为例，从文义解释角度层面讲，我们至少可以将其理解为囊括一般惩戒、较重惩戒、严重惩戒与纪律处分，以及教育惩戒强制措施等手段在内的惩戒行为总和，因为前述手段均可理解为一种管理手段。但值得注意的是，倘若将《试行规则》第11条所规定的教育强制措施也视作一种教育惩戒行为，那么教育惩戒概念内涵显然过于宽泛，且存在混淆教育惩戒与教育强制措施之嫌。

（二）教育惩戒法律规则指向前后矛盾

教育惩戒法律规则的缺陷还体现为教育惩戒规则指向混乱、规则间指向相冲突、立法打架现象不断等。首先，《试行规则》第10条在具体条文布置和惩戒措施称谓方面，将严重惩戒措施与纪律处分加以严格区分的做法模糊了教育惩戒的概念属性。实际上，无论是《试行规则》第10条第1款所规定的严重惩戒措施，还是第2款所规定的纪律处分，二者均是严重教育惩戒措施的一个重要类型，没必要进行严格区分。因为立法者将严重惩戒措施与纪律处分措施安排于同一条文，无非是想表明纪律处分与严重教育惩戒措施的适用情形和责任承担方面存在差异，不过立法者在款项设置方面将其加以严格区分的做法不仅反映了立法技术方面的缺陷，也从外观上模糊了教育惩戒的概念内涵^[1]。其次，《试行规则》第7条、第8条分别对“批评教育”与“点名批评”加以区别使用的做法有损教育惩戒概念的确定性。该规则第7条规定：“学生有下列情形之一的，学校及其教师应当予以制止并进行批评教育，确有必要的，可以实施教育惩戒……”第8条则规定：“教师在课堂教学、日常管理中，对违规违纪情节较为轻微的学生，可以当场实施以下教育惩戒：（一）点名批评……”由此观之，第7条显然将批评教育排除于教育惩戒措施之外，而第8条却又将点名批评包含于教育惩戒措施之内，这种前后矛盾的立法技术无疑具有混淆教育惩戒概念属性的弊端，不利于教育惩戒纠纷的实质性解决。因为“点名批评”与“批评教育”虽在文意方面确实存在差别，但二者差异并不明显，且均会给惩戒相对人的人身权、财产权造成实际影响。

（三）教育惩戒法律原则缺乏针对性和可操作性

作为教育惩戒纠纷中演绎推理的大前提，在现有教育惩戒法律规范体系尚不完备的情况下，教育惩戒原则在教育惩戒纠纷实质性化解方面起着十分重要的作用。然而，对已有规范加以考察后不难发现，征求意见稿第5条规定了育人为本、合法合规、过罚适当、保障安全4个教育惩戒基本原则，《试行规则》第4条则仅规定了教育性原则（即惩戒应符合教育规律，注重育人效果）、合法性原则（即遵循法治原则，做到客观公正）和适当性原则（即选择适当措施，与学生过错程度相适应）。总的来说，由征求意见稿的“四原则”向《试行规则》的“三原则”转变，其背后无疑更加强调教育惩戒应当符合教育规律，注重育人效果，坚持育人为本;以关爱学生为宗旨，更加强调惩戒公平性、公正性、合法性等法治要素，以及教育惩戒应当秉持主客观相一致、损害最小、考虑相关因素等法治理念。但同样值得注意的是，作为一种具有特殊性的行政权力，教育惩戒权的行使理应遵循具有自身特色的教育惩戒原则，且该基本原则在教育惩戒纠纷实质性化解过程中应具有涵盖力、指导力和约束力^[2]。但是，从《试行规则》“三原则”的具体规定来看，其明显存在以下弊端。首先，《试行规则》中的教育性原则因过于抽象而缺乏可操作性。其次，法治原则是所有公权力领域均应遵循的基本原则，将其作为教育惩戒权运作或裁判的基本原则显然缺乏针对性。再次，《试行规则》中还缺乏具有自身特性的教育惩戒原则。而这些无疑均不利于教育惩戒纠纷的实质性化解和教育惩戒权的规范化行使。

三、教育惩戒规范体系缺陷之纵向考察

《试行规则》的出台固然解决了部分教育惩戒纠纷裁判依据方面的问题，但从纵向层面看，作为大前提推理的整个教育惩戒法律规范体系依然缺乏体系性、完备性、协调性和可操作性，严重制约了教育惩戒纠纷实质性化解的实效性。

（一）教育惩戒规范体系不健全

1.教育惩戒细则性规定不完备。从应然层面讲，一个由宪法、法律、法规、规章、规范性法律文件等不同位阶的法律规范体系组成的、相互补充的“金字塔型”教育惩戒规范体系是教育惩戒纠纷有效解决之逻辑前提。然而，从实然层面看，《试行规则》出台之前，除宪法规范中的教育权与受教育权条款为教育惩戒权运作提供了宪法层面的法律依据外，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）等相关法律规范中均无一法律条文直接提及教育惩戒权，地方层面上教育惩戒方面的地方性法规、规章、规范性文件也依然较少。实际上，即便《试行规则》的出台部分缓解了前述裁判依据不足的问题，但《试行规则》本身的法律位阶较低，且“试行”二字也表明该规则本身的效力具有非确定性。据此，教育惩戒规范体系缺乏体系性、完备性等缺陷必然使教育惩戒权如何规范化、法治化行使面临无法可依的尴尬局面，更遑论教育惩戒纠纷的实质性解决^[3]。

2.教育惩戒典型案例指导制度不健全。诸多实践证实，为防止教育惩戒裁量权逾越法治轨道进而出现错位、缺位和越位乱象，逐步建立起一套由中央到地方、由抽象到具体、由原则到规则再到细则、由细则再到指导案例等相衔接的全方位、多层次、协调性、有效性教育惩戒典型案例指导制度体系和完善配套的细则性规定，对于教育惩戒纠纷的实质性化解、确保惩戒权理性运行而言无疑至关重要，尤其是在教育惩戒规范体系尚不完善的背景下，前述制度安排无疑强化了司法权对教育惩戒裁量权的监督与制约，为教育惩戒纠纷实质性化解提供了实打实的裁量权控制基准^[4]。但反观相关立法实践，教育惩戒典型案例指导机制的建立健全依然存在较大提升空间。

（二）教育惩戒规范体系相冲突

1.《试行规则》与《教育法》等法律在教育惩戒权的基本属性定位方面存在分歧。《试行规则》出台之前，如果说教育惩戒纠纷的解决长期面临着裁判依据不足的尴尬局面，那么《试行规则》出台之后，这种局面理论上有所缓解，但随之而来的问题是，作为一种并无直接上位法依据的规范，《试行规则》的出台反倒存在与教育惩戒相关规范体系相违背之嫌^[5]，尤其在教育惩戒权的法律属性定位方面更加明显。如《教育法》第29条明确规定：“学校及其他教育机构有对受教育者实施处分的权利。”又如《中小学班主任工作规定》第16条规定：“班主任在日常教育教学管理中，有采取适当方式对学生进行批评教育的权利。”从前述法律表述不难看出，在《试行规则》出台之前，教育惩戒权在法律层面上被长期定性为学校、教师的一种“权利”而非“权力”。

与此相异，征求意见稿首次明确将教育惩戒权定性为学校、教师的一种“法定职权”，《试行规则》更是通过将教育惩戒纠纷纳入行政救济范围的方式间接承认了教育惩戒权的行政权力属性。不过如此一来，在教育惩戒权的法律定性方面，《试行规则》与前述法律规范体系必然存在冲突，且这种冲突难以依照传统法律效力位阶原则加以解决，因为上位法优于下位法原则的适用是以二者具有同一规范对象为适用前提的，而在上位法明显滞后或出现立法漏洞的情况下，显然不能轻易适用该规则。实际上，倘若通过法律解释将教育惩戒权解释为一种“权利”，则意味着学校或教师在行使该权利时具有可选择空间，而这无疑不符合教育惩戒权的公共权力属性、不可转让性、放弃性等特征，也不符合权力自身运行的逻辑^[6]。鉴于此，如何理性调试这种法制不统一现象无疑十分关键。

2.教育惩戒概念界定与《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）精神相冲突。2020年新修订的《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织，以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为。”《试行规则》第2条则规定：“本规则所称教育惩戒，是指学校、教师基于教育目的，对违规违纪学生进行管理、训导或者以规定方式予以矫治，促使学生引以为戒、认识和改正错误的教育行为。”对前述两个条文加以分析对比后便知，教育惩戒本质上是一种特殊的行政处罚措施，是行政处罚的下位概念，是行政处罚权在教育领域的具体延伸，二者实际上是一种属与种、一般与具体的关系。因为无论是《试行规则》第8条（一般惩戒）、第9条（较重惩戒）、第10条（严重惩戒）还是第12条（禁止惩戒行为），均可通过法律解释方法将其解释为《行政处罚法》第2条所规定的一种惩戒行为，且这种解释并未超出《行政处罚法》第2条的文意空间^[7]。实际上，实践中教育惩戒措施与行政处罚类型之间也存在高度同质性。质言之，倘若采取前述解释进路，《试行规则》第2条对教育惩戒概念的宽泛界定无疑与《行政处罚法》第2条的规定相冲突。

四、教育惩戒规范体系之二元优化路径

（一）教育惩戒规范体系之横向优化路径

1.清晰厘定教育惩戒概念的规范内涵。为克服《试行规则》第2条中教育惩戒概念过于宽泛、概括等不确定性弊端，应在结合体系解释、目的解释、限缩解释基础上，参照《行政处罚法》第2条的精神，未来对《试行规则》进行修改时宜将教育惩戒界定为：教育惩戒是教育惩戒主体对违反教学管理秩序的惩戒相对人，以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为。具体而言，应将教育惩戒概念限定为《试行规则》第8条（一般惩戒）、第9条（较重惩戒）、第10条（严重惩戒或纪律处分）所规定的具有行政处罚属性的一种教育惩戒措施，而第11条所规定的教育强制措施则应从教育惩戒概念中排除出去。