生态文明建设下国土空间规划编制与实施的关键问题

摘 要：我国国土空间规划已迈入生态文明新时代。生态文明框架下的新一轮国土空间规划与治理不仅面临着处理国土空间全要素资源“保护与发展”关系的压力，还亟待构建“全生命周期”的国土空间规划监管、实施与协调机制。而面对政府、企业与民众不同主体的诉求，新一轮国土空间规划也亟需向智慧型国土空间规划治理方向转变。基于生态文明建设对国土空间规划与治理的要求，从规划新理念、国土空间安全格局与基底约束、规划内容衔接与传导、规划编制与信息平台和规划协调机制体制创新五方面明确了新时代国土空间规划编制与实施的关键问题，以期为生态文明时代的国土空间规划与治理提供支持。

关键词：生态文明；国土空间规划；规划编制与实施

中图分类号：K902        文献标识码：A       文章编号：1005-5207（2023）08-0003-06

生态环境是人类生存最为基础的条件，是我国持续发展最为重要的基础。人类社会产生与发展的过程，就是以自然资源开发利用为核心、人与自然相互作用、相互调适的过程［1］。党的十八大以来，习近平同志把生态文明建设作为中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，将其作为重大民生实事紧紧抓在手上，生态文明建设的地位和作用更加突显，生态环境保护取得重大成就。生态文明如何同中国现实国情相结合，生态文明理念如何转化为行动，亟需对生态文明建设的科学内涵和基本路径进行深度阐释，也需要在国土空间规划体系改革中加以落实。

国土空间是自然资源和人类社会经济活动的基本载体，也是城镇化发展和生态文明建设的物质基础［2］。学者们对生态文明建设背景下的国土空间规划进行了思考，认为生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观，全面实现高水平治理是国土空间规划体系构建的根本依据，而引领高质量发展和缔造高品质生活是国土空间规划的主要抓手［3］。为实现建设生态文明的总目标，国土空间规划的主要任务可分为两大方向，一是落实对“山水林田湖草”自然生态系统的保护与修复；二是解决好“城镇村”的建设与治理问题，后者是实现生态文明的关键［4］。因此，解读生态文明建设及其对国土空间规划的要求，明晰新时代国土空间规划编制与实施的关键问题，对于做好当前的国土空间规划工作至关重要。

一、生态文明建设对国土空间规划与治理的要求

生态文明理念重塑了国土空间规划的属性［5］，传统的追求社会经济高速发展的思维已经不适应于国土空间规划，生态文明新时代成为讨论国土空间规划的起点和基点［6］。本轮国土空间规划作为推进国家生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是国家生态文明体制改革的重要环节，有利于提高国土资源利用效率，实现国土空间的高质量开发建设，为践行生态文明提供重要的空间保障。在此背景下，国土空间规划与治理也面临着新的挑战与压力，需要响应不同主体的诉求（图1）。

1.压力与挑战

国土空间规划是国家与地方空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。相较于之前的城市总体规划及土地利用总体规划，生态文明背景下的国土空间规划需要处理好国土空间全要素资源利用中“保护与发展”的关系，寻求保护与发展动态平衡的整体最优解。对国土空间资源的利用，一方面，需在尊重自然规律、经济规律、社会规律的前提下，协调人地关系［7］，统筹考虑区域的资源环境本底与发展需求，合理确定国土空间资源开发利用的规模、强度和时序［8］，明确使用方式的管控要求和传导规则；另一方面，要用长远的眼光对资源的社会价值、经济价值、文化价值、生态价值等进行判断，明确资源的价值提升方式［9］，通过资源合理利用实现综合价值的最大化。其中，如何识别生态环境问题，测算生态价值，合理制定生态修复规划及工程措施也是本轮国土空间规划面临的难点之一。新时期的国土空间规划需要处理好实现自然安定与资源供给安全之间的关系［10］，加强对生态补偿与生态修复等机制的探索，在保障生态系统结构完整性的基础上，不断提升生态系统功能，推动国土空间绿色发展方式的形成。

从工业文明时代进入生态文明时代，城市发展的动力机制与空间模式也发生了适应性转变。新型市场化、新型全球化、深度信息化和数字化正改变着空间发展与治理方式，形成了新的时空“生态”空间［11］。国土空间安全关系到粮食安全、资源安全、经济安全和城市韧性等多方面内容，国土空间规划编制与治理应秉持“安全底线”思维，转变传统的粗放式发展模式，强化抵御灾害风险的韧性能力，将集约、绿色、智能等理念融入空间规划与治理体系中，构建高质量的国土空间格局，提高空间的安全保障能力。因此，如何构建“全生命周期”的国土空间规划监管、实施与协调机制也是本轮国土空间规划面临的新挑战，国土空间规划涉及全域全要素，对数据的收集、分析与处理需要相应的数据安全、传输、监控机制［12］，而规划的指标与成果之间也需要相应的纵向传导机制和横向协调机制予以保证实施落地。

2.多元主体利益诉求

通过本轮国土空间规划编制，在实现国家层面构建国土空间规划体系、科学布局生产空间、生活空间及生态空间等目标基础上，也要充分考虑城市尺度下的政府、企业与民众等不同主体的利益诉求。政府需要摸清自然本底状况与空间资源的承载能力，以便推动国土空间规划编制工作，明确未来的发展思路与方向，同时，也需要借助智能化、信息化的监管手段推进自然资源管理与国土空间的智慧治理。于企业而言，生态文明建设催生了经济发展绿色转型的诉求，需要高质量的生产空间布局安排与资源配置，包括结构调整、企业选址、技术创新、政策支持、配套服务等方面。于公众而言，一方面，自然灾害与传染病的爆发使其对国土空间的安全格局与韧性抵御能力有了新要求；另一方面，过去粗放式的城镇化发展忽视了空间质量的提升，公众需要高质量的生活空间来满足他们对美好生活的向往与需求，规划也需要通过增进公众的福祉水平来提升公众的幸福感和获得感［13］。

因此，面对生态文明建设背景下国土空间规划中不同主体的诉求，新一轮国土空间规划需要向智慧型国土空间规划治理方向转变，由传统的经验主义转向更加科学的决策模式，协调各主体之间的发展诉求，形成发展合力，搭建政府主导、企业参与、面向公众的规划治理平台，同时，充分考虑规划实施弹性，实现国土空间规划编制、实施、监督、管理的可持续发展，达到人地有机耦合，为国土空间治理提供有力保障。

二、新时代国土空间规划编制与实施的关键问题

1.落实规划新理念

2015年9月，中央文件《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“坚持绿水青山就是金山银山”。2017年10月，十九大报告明确指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，是构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。其中“两山理念”的实质即在遵循生态环境演化和社会经济发展规律的前提下，既保护好生态环境、利用好自然资源，又发展好社会经济，进而实现生态环境保护与社会经济发展动态平衡与和谐共生的可持续状态。

作为践行“两山理论”的主要载体，国土空间中“山水林田湖草沙”等生命共同体资源的科学保护与可持续开发利用是实现“两山”转化的关键。对于国土空间规划，需要以人地和谐为本，树立生态文明建设优先的国土空间规划价值观，协调“开发与保护”的关系与矛盾，在保护中提升发展的效益，最终形成以生态文明为导向的现代化空间治理模式。因此，需要在规划编制与治理中融入新的规划理念。首先是突出绿色驱动的思维模式，践行生态文明建设，引导形成绿色生产与生活方式。一方面，生态优先与绿色发展的规划导向对生境本底提出了更高的要求，需要重视资源承载力［14］，强化生态修复与空间整治工作，明确绿色发展的底盘与保护红线的刚性管控权利，将“底线约束”作为生态文明建设与绿色发展的基础与前提；另一方面，需加强对生态补偿机制与生态经营的关注与研究，核算生态资产的价值，发挥生态资产的富民效应，促进生态资源资产的保值增值［15］。其次，要认识并重塑新的人地关系，坚持以人民为中心，构建高质量国土空间利用格局。在生产、生活与生态三方面融入“以人为本”的理念，平衡人与生产、人与生活、人与生态之间的关系［16］，推进新时代高质量的人居环境建设，实现人与自然和谐共生与可持续发展。再者，强化智慧理念在国土空间规划中的运用，融入智慧化分析与管理手段，实现智慧赋能于国土空间规划的编制与管理［17］，使国土空间规划成为可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划［6］。最后，融入安全韧性的规划理念。新冠疫情事件使我们需要重新认识空间的安全韧性建设，不仅要关注传统的防灾减灾规划，在应对公共健康卫生与社会安全方面也需要相应的专项规划支撑，协调国土空间发展目标与空间安全之间的关系，构建安全韧性的国土空间发展格局，助力国土空间的现代化治理。

2.强化国土空间安全格局与基底约束

作为生态文明建设的空间载体，国土空间安全是以生态安全为基础，以水安全、粮食安全、能源安全、生命线系统安全为重要支撑，保障经济、社会、文化等人类活动以及城市运行安全，具有综合性、复杂性和动态性特征。践行“两山”理论，保障国土空间安全，首先，需要深化对国土空间系统的认知，把握国土空间安全的整体性、区域性及动态性，优化国土空间安全格局［18］。一方面，正确处理国土空间安全与粮食安全、经济安全、社会安全的权衡协同关系，识别现阶段不同生态环境脆弱地区的生态承载底线、人口增长上限，保障生态红线内部自然生态系统结构和功能的完整性，提升非自然保护地范围内的土地多功能性，使一定单元内的国土空间更好地同步发挥生产、生活与生态多种功能。另一方面，深刻理解国土空间地域分异规律和适宜性特征，量化生态系统服务和区域生态安全局地、近程和远程的多重价值，以功能与服务空间流动的视角精准定位生态补偿政策实施中的补偿主体、补偿方式与补偿标准，从而切实提升受偿区域生态保护的积极性。

其次，在守好生态基底的同时，以发展的眼光看待生态安全保障的长期性与稳定性，制定更加长远的生态效益评价规则，使生态系统能够适应未来较长时期的气候变化和人类活动情景。底线管控既是国土空间规划的目标之一，也是一个动态发展过程，依赖于“双评价”与国土空间规划监测评估预警工作的长期开展［19］。践行“两山”理论，保障国土空间安全，还需要加大生态修复与国土整治的力度和精度［20］。通过土地复垦、工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩等措施，严控增量、盘活存量，在保护底线基础上转变发展方式，推进国土空间存量发展。通过城市双修、生态修复、环境整治、村庄改造等措施，保护和利用好山水自然资源、历史文化资源，提升国土空间品质。按照生态文明建设要求，开展山水林田湖综合整治，加强生态源建设、生态连通性提升、高标准农田建设等土地生态建设和保护，推动形成绿色发展方式和绿色生活方式。

3.重视规划内容衔接与传导

国土空间规划是一个多层次的规划运行体系，各级、各类行政部门是空间规划编制和管理的主体，明晰各主体的事权关系是建立高效空间规划体系的关键。围绕国土空间规划“五级三类”规划编制体系，需要在规划内容衔接与传导中注重不同层级国土空间总体规划中自然资源本底要素调配与底线要素管控。

国家与省级国土空间总体规划更注重协调性与约束性，需明确资源环境承载力和国土空间开发适宜性与主体功能、人口和建设用地规模之间的匹配关系，为制定约束性管控总量目标服务［8］。另外，要重点处理好区域资源的协调与平衡，并从区域协同的角度提出生态发展策略，明确空间治理与空间优化的主要内容，聚焦空间开发强度管控与主要控制线落地，构建全域的空间分区管控体系。该层级规划需指导要素的有序流动与资源协调发展，通过战略布局、功能定位、指标分配和名录清单对空间进行管理［21］，进而形成国土集聚开发、分类保护与综合整治的总体格局［22］。

市县级国土空间总体规划更注重承接性与引导性。该层级规划需在厘清资源底数的前提下，明确底线的刚性约束要求，将上位总体规划提出的刚性约束和分区指导内容进行落实与统筹安排，并协调各专项规划，细化底线约束类发展指标与指标落实方式，明确三区三线的分级传导机制，统筹国土空间开发保护格局，引导资源的合理配置。另外，需保证规划在传导实施过程中能够适应时代的发展变化，为规划的调整留出弹性容量，通过构建弹性留白机制，充分考虑用地功能、重大战略项目、建设时序等内容予以指标预留，实现项目与指标之间的协调发展。对于中心城区，在落实全域相应的底线性指标基础上，明确中心城区的功能分区与空间结构，将功能引导、开发强度管控、空间风貌引导等内容细化到具体空间单元，强化生产、生态和生活空间的有机融合，形成良好的人居环境。