高等教育综合改革公共政策评估及优化研究

［摘 要］ 近年来，高等教育综合改革成为高等教育顺应经济新常态、助推高等教育更好发展、更好适应新时代的战略选择。研究相关支持政策的发展现状能够更精确地找到改革中存在的问题，从而对其发展路径进行优化。从国家政策和地方政策两个视域出发，地方视域下选取较为发达的东部地区为代表，基于对近十年国家及东部地区各省市颁布的高等教育综合改革政策出台情况的全面分析，找寻其中存在的问题与不足，并重点针对高等教育综合改革政策体系中存在的问题进行优化，以期满足当前高等教育综合改革工作的需求，以政策创新促进高等教育工作的未来发展。

［关键词］ 高等教育综合改革；公共政策评估；政策优化

［基金项目］ 2021年度天津市教育科学规划课题“异质性视角下高等教育发达地区综合改革政策效应分析及对天津教育治理的启示”（HIE210400）

［作者简介］ 张奕野（1991—），女，天津人，博士，中国民航大学经济与管理学院讲师，主要从事公共政策分析研究；范皓宇（2004—），女，山东潍坊人，中国民航大学经济与管理学院2022级工商管理类专业本科生（通信作者），研究方向为公共事业管理。

［中图分类号］ G647 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1674-9324（2024）40-0051-04 ［收稿日期］ 2023-09-07

引言

高校是国家和地方创新体系的重要组成部分，是培养具有创新精神和实践能力人才的摇篮。随着“双一流”学科与高校建设、“四新”学科发展等一系列引领性的改革措施的实施，我国高等教育聚焦国家经济社会发展中的关键问题，着力培养服务国家重大战略需求的高素质、高水平人才，高等教育发展取得显著成效［1］。特别是党的二十大报告首次将“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”作为独立部分，为到2035年建成教育强国指明了新的前进方向，也标志着高等教育综合改革成为助推高等教育高质量发展的战略选择［2］。高等教育综合改革在整体取得十分明显的成就的同时，也存在一些不容忽视的突出问题，主要在于缺乏立法支撑、政策条块化，重视经验探索过程、轻视经验的推广与巩固，改革不彻底，高质量教育需求与教育供给不均衡，高等教育质量有待提高等。因此，分析高等教育综合改革政策，全面把握改革方向，能够进一步引导各高校紧跟国家发展步伐，将创新创业教育与专业教育相结合，改善教师教育教学方法，完善创新创业教育体系，顺应时代发展提出的新要求［3］。

在针对高等教育综合改革的研究中，国内外学者针对改革的政策措施进行了文本分析和实践探索。在改革政策措施文本分析方面，主要集中于对高等教育综合改革的内涵、模式、路径等方面进行研究。在实践探索方面，主要针对具体案例与先进地区政策措施进行分析。但从政策角度将高等教育综合改革的理论和实践两方面进行的全面解读与分析总结尚不充分。因此，本文通过梳理2015—2023年高等教育综合改革相关文本，基于政策工具视角，运用内容分析法，并根据其现状和政策实施效果，构建了二维政策分析框架，对现有颁布实施的政策进行量化分析，从政策与实践两个层面总结分析高等教育综合改革政策，并有针对性地对优化高等教育综合改革政策提出对策建议。

一、高等教育综合改革政策评估与分析

本研究通过查阅教育部、人力资源和社会保障部、科技部、财政部等相关部门官网，搜集了2015—2023年国家和东部地区的高等教育综合改革及相关的法规、意见、办法、通知、规划、措施等政策文件。

（一）高等教育改革政策阶段特征分析

近年来，我国高等教育发展走上快车道，紧跟国家发展与复兴政策，与国家发展同向前行［4］。本文全面收集整理了2015—2023年国家层面高等教育综合改革相关政策，剔除已废止政策，共计30件（表1中编号为1—30的文件），以及人口密度最大且经济较为发达、教育资源相对集中、最具代表性的东部11个省市高等教育综合改革的相关政策（表1中编号为31—167的文件），由于每年各省市有关政策文件更新较快，故本文经筛选，选取近年来相关性最高、最具代表性的137件相关政策进行研究。

自2018年起，高等教育改革发展工作进入了快速发展时期，国家政策数量的变化呈现出波动增长趋势，与处于经济转型期的我国对于高素质、高学历的人才需求趋势是相契合的。其中，教育部印发的《关于加快建设高水平本科教育全面提高人才培养能力的意见》和《高等学校基础研究珠峰计划》为高等教育发展总体布局和目标、重点发展领域、发展模式与发展方向。中国高等教育开始呈现打造高端人才，攀登世界科研高峰，迈向中华民族伟大复兴的蓬勃朝气。各地区也相继颁布相关政策通知，进一步完善高等教育综合改革工作。从数量上看，东部11个省市的教育厅或教委的发文数量明显增多，内容进一步丰富，组织各类竞赛提升人才质量；优化教师评价机制，提升教师质量；开展多种德育活动等，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。

（二）高等教育综合改革政策的协同性分析

政策的协同性重点关注政策发布主要职能部门的协同与合作，以及实现高等教育综合改革政策的预期目标中各部门开展工作进度的一致程度。由此，本研究主要分析现行高等教育综合改革政策发文部门的情况，以此反映政策的协同性。

目前国家及东部地区的相关政策涉及十余个部门，然而，由单一主体独立制定的政策文件多达144件，占总数的86.2%，由2～5个部门联合制定共17件，占比10.2%，而超过5个部门联合制定的仅有6件，占比3.6%。由教育部单独制定的政策文件为12件，约占所收集国家相关政策总量的40%。由此可见，虽然高等教育综合改革需要多部门共同推动，但部门间的协同机制不足。

（三）高等教育综合改革政策的系统性分析

本研究借鉴政策工具分析思想，构建了高等教育综合改革系统性分析XY二维框架，其中包括以政策文件主题、培养方向、评价激励、资源支持、学科建设等为标准的X维度；以政策文件效力层次为Y维度，通过结合政策文件的效力层次与主题标准来多维评估高等教育综合改革政策体系是否全面系统［5］。

1.高等教育综合改革政策X维度分析。高等教育综合改革政策主题是通过相关政策文本评估政策颁布的目标和主要内容。结合高等教育综合改革政策的环节和特点，本文将其政策主题划分为：综合类、培养方向、评价激励、配套资源设施、竞赛科研、教师资源、基金经费管理、就业创业管理、学科建设等9个主题。从整体来看，现有高等教育综合改革政策涉及推动高等教育发展的各个方面，但不同主题的政策在具体运用上存在显著差异（见表2）。其中，综合性政策占政策总量的26%以上，培养方向政策占比接近政策总量的25%，评价激励、就业创业管理方面的政策超过10%，而其他方向的政策均占比不超过10%。在政策主题的分布与结构方面，现行高等教育综合改革政策体系内部存在结构失衡、部分政策制定不足与缺失的情况。

2.高等教育综合改革政策Y维度分析。政策效力的Y维度分析重点关注高等教育综合改革各类政策在指导相应实践工作中的权威性。本研究将高等教育综合改革政策文件按法律效力进行划分，具体包括法律、行政法规及一般性政策文件。现行政策中满足相关法律条件的仅有1部，即自1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》；行政法规仅有《国务院关于高等教育改革与发展工作情况的报告》1项。其余均属于有关高等教育综合改革工作的意见、规定、办法等一般性政策，占比约99.2%。

在对高等教育综合改革政策主题（X维度）分析的基础上，加入政策效力层次（Y维度）进行分析，得到高等教育综合改革政策系统性二维分析结果（见图1）。可以看出高等教育综合改革政策体系分布不均衡，多数工作环节缺乏具有权威性的法律和行政法规的约束，针对高校教师的培养与评价、区域间高等教育发展资源不平衡等相关问题尚未发布专项支持政策，高等教育综合改革系统性有待进一步完善。

综上分析，目前高等教育综合改革政策存在的主要问题包括：一是高等教育综合改革政策体系不健全，缺少权威性，部门协同性不强，高等教育改革政策条块化明显，政策之间亦存在趋同现象；二是在现有高等教育改革政策体系中，具有操作性、程序化的具体落实文件不足，改革经验的巩固与推广不够，没有从地方、高校的经验与做法上升到制度层面；三是中央和各地方制定的高等教育综合改革相关政策多为普适性的政策，致使各高校在寻求差异化发展的同时缺少指导与借鉴，整体质量有待提高。

二、高等教育综合改革政策优化建议

（一）强化政策针对性，推动教育资源匹配教育需求

为实现高等教育的高质量发展，不仅要着力推进“双一流”高校与学科建设，而且要建设服务地方的一流高校和服务相关行业的院校。因此，应着力优化高等教育布局结构，明确高校定位，通过供给侧结构性改革，使高等教育适应经济社会发展和满足公众对教育资源的需求。此外，针对行业型院校、职业技能型院校应给予资源倾斜，推动其向应用型高校的建设和转型。

（二）加强政策系统性，不断推动部门联动与协同

在高等教育综合改革政策制定过程中，着力推动部门联动与协同机制的建设，定期开展跨层级、跨部门研讨会，及时沟通交流相关政策在实施过程中的成功经验和出现的问题，积极推广优秀经验，针对出现问题探索解决路径，提升高等教育综合改革政策实施效果。

（三）突出政策着力点，积极推广先进经验

从改革任务来看，高等教育综合改革已从行业性共同政策调整转向有针对性地面对问题“逐个击破”的阶段。因此，应重点进行政策评估，并定期开展行业间、院校间交流会，洞察行业和社会需求，借鉴先进经验，加快改革步伐。同时，政策应及时进行优化调整，使之更具指导性和实操性，推动综合改革稳步推进。

参考文献

［1］唐国华.以习近平新时代中国特色社会主义思想引领教育改革发展［J］.现代教育管理，2017（11）：1-7.

［2］冯砚.新时期土木工程专业成人高等教育改革与发展研究［J］.人才资源开发，2017（6）：114-116.

［3］靳玉乐.在五中全会精神指引下推进高等教育的改革与发展［J］.教师教育学报，2016，3（1）：1-5.

［4］张应强.我国高等教育改革的反思和再出发［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2016，33（1）：140-155.

［5］张再生，杨庆.海外高端人才政策评估及优化对策研究［J］.天津大学学报（社会科学版），2016，18（2）：123-128.

Evaluation and Optimization of Public Policies for the Reform of Higher Education

ZHANG Yi-ye， FAN Hao-yu

（College of Economics and Management， Civil Aviation University of China， Tianjin， 300300， China）

Abstract： In recent years， the reform of higher education has become a strategic choice for higher education to adapt the new normal of the economy and new era in China， and to promote the development of higher education. This paper starts from a comprehensive analysis of the reform of higher education issued by central government and various provinces and cities in the eastern region in the past decade， identifies the existing problems and shortcomings， and focuses on optimizing the main problems in the policy system of higher education reform， in order to meet the current needs of the comprehensive reform of higher education with policy optimization， and to promote the future development of higher education with policy innovations.

Key words： reform of higher education; public policy evaluation; policy optimization