学校内部督导机制的构建与评估

摘      要 内部督导是中小学校为提高教育教学质量开展的内部监督和指导。根据学校内部督导的研究现状及北京市中小学校内部督导实施情况，构建学校内部督导落实发展规划计划等目标系统的导向机制；多元参与、分工合作的组织机制；正向激励实现共享愿景的动力机制；诊断、协调、改进等功能相互渗透、影响和促进的制度机制，以及第三方机构支持或专家指导构建诊断与内控系统的引领机制。在分析评估学校内部督导系统的基础上，构建了学校内部督导运行机制Petri网模型，直观描述内部督导系统的结构和行为，利于学校开展内部督导可靠性分析和性能评估，提高系统效能。研究建议：增强学校行政管理岗位设置的灵活性，适实设置教育督导岗；加强专业指导，提高学校内部督导系统效能；提高学校管理层对内部督导的认识，进一步探索内部督导机制，以期构建良好的学校内部督导机制。

关 键 词 内部督导机制；中小学校；Petri网模型；教育治理体系；督导需求

引用格式 程素萍，邢利红.学校内部督导机制的构建与评估[J].教学与管理，2024（31）：25-30.

长期以来，我国学校教育督导（以下简称学校督导）实行外部督导制度，即由教育督导行政部门代表同级政府，依据国家有关教育法律法规、方针政策，运用现代教育评价的理论和方法，对学校的教育工作和教育效果进行价值判断[1]。外部督导对学校实施素质教育，提高学校教育质量发挥了重要作用。随着教育治理体系建设的不断深入，为引导学校将外部督导主动内化为内部治理行为，建立一种以学校自身为本的全过程全方位教育质量监控保障体系，学校内部督导评价制度正在不断完善。并且随着教育集团化发展，内部督导对解决集团多址分散办学、校区教育教学质量不均衡等问题，以及提升育人质量方面发挥了重要作用。

从国家和北京市出台的相关文件政策分析，学校内部督导大致经历了三个发展阶段。第一阶段，《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》和《教育部关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》两个文件强调建立教育资源配置机制，整合和利用优质教学资源；《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》推进了学校联盟或集团化办学模式，试行学区化办学，提倡多校协同、九年一贯。同时，《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》文件中提出推进中小学校教育质量综合评价改革，改善评价方式上重结果而忽视学校进步和努力程度的情况，评价结果上重甄别而忽视诊断和改进的现象。第二阶段，《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》强调建立学校视导员制度，加强学校内部督导；《北京市教育委员会北京市人民政府教育督导室关于进一步加强学校内部督导工作的指导意见（试行））》中提到加强学校教育教学内部督导制度建设，《北京市关于深化新时代教育督导体制机制改革的实施意见》提出优化学校内部治理，《北京市教育督导规定（2022）》要求提升学校治理能力；《重庆市教育督导条例（2015）》《陕西省教育督导规定（2019）》规定学校应当建立校内督导工作机制，适时设立教育督导室或者督导岗位，配备工作人员。第三阶段，增强学校自主管理和自我约束能力、发展内生动力，完善规章制度[2]。《教育部、国家发展改革委、财政部关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》依据质量评价指南建设学校质量自评系统，对标研判、依标整改。强化校内激励作用，通过过程性与发展性评价，构建差异化监管方式，引导和促进学校持续改进，提高办学水平。同时，《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出要坚持科学、民主、合法决策。

研究通过北京市各区教育督导评估专家与中小学校长的深度访谈及学校内部督导典型案例的评审等方式了解学校内部督导情况。共访谈19位市区教育督导评估专家（其中有15位区级专家分别来自不同的区）和17个区的34所中小学校校长或相关负责人；征集全市17个区46所中小学校内部督导案例。研究认为，中小学校内部督导是以内部评价[3]与内部监督制度为基础而开展的自我监督和指导，是学校为解决发展问题从内部发起的以提高教育教学质量为中心的学校治理行动。中小学校应该按要求建立内部评价与内部监督制度。校内相关部门通过参与实施自我诊断和检查，完成学校的内部评价与监控制度建设[4]。

一、学校内部督导的组织结构

内部督导是学校应对复杂环境，由机械系统转向自然系统的一种管理观念和思维模式。学校督导是一种由外向内的深化过程，形式上表现为综合督导与专项督导等终结性督导延申至经常性督导与内部督导等过程性督导的变化。本质上是由于传统的学校管理理念已无法应对新时代学校面临的复杂性问题，管理学校的视野局限成为学校发展的局限。面对充满复杂性的变革时代，传统机械思维设计的学校在求发展变化的系统实践中也存在认知差异，主要可分为以下三类。一是学校没有能动性，一切行动听上级指挥；二是学校感觉到了变革危机，苦于找不到对策；三是学校积极主动地创新与变革，不断解决发展问题。面对新问题想要找到管理新思路新方法，学校需要转变管理理念，运用系统观念和理论思考社会与家长的需求及办学优势，从社会—系统—模型—理念的思路推演学校管理方式，通过自我生长、演变、发展形成学校特色。内部督导成为促进学校发展的一种自然选择。

学校实施内部督导的首要任务是设计内部督导组织结构，对内部督导的目标、战略、人员、评价方法、文化环境等关联性维度做出决策，也对内部督导的规范性、专业化、标准化、权力层级等结构性维度做出考量，同时考虑内部督导与学校干部教师群体的关系，以及如何阐释与运用内部督导的结果等。通过分析国内中小学校内部督导的主题与重点内容以及教育集团和单独学校不同办学类型的差异，总结出以下几个方面构成学校内部督导的组织结构。

质量与均衡是学校内部督导的价值追求。学校内部督导通过自省检视，更容易发现内部问题，更关注发展内容和实质，产生助推学校内涵发展的积极性和主动性，体现督导的激励、教育和调节作用，促进学校自主发展[5]。教育集团通过风纪、借力、助力和需求等不同类型的督导提升办学综合效益[6，7]。单独学校通过内部督导强化育人质量监控[8]，使管理形式由直线向动态转变，控制方式由开环向闭环转变，信息反馈由简单回路向双道信息转变[9]，保证了常规教育教学秩序和工作落实[10]，实现“督、评、导、改”四位一体提升办学质量[11]。

体系建设是学校内部督导的组织结构特征。通过构建学校内部督导机构，明确内部督导的目标、职能、标准、流程以及效果反馈，保障学校持续改进[12，13]。基于年级学段、学校文化和运行模式的不同，教育集团办学督导评价建立了包含因需而生的渐进式督导模式、因人而异的综合化督导方式、多元化督导资源拓展的内部督导体系[14]；单独学校构建了行政、人才、方法体系，实现了教育教学全过程及管理过程中各影响因素的全面督导，形成了内部教育教学质量保障体系[15]。

机制建设是学校内部督导体系建设的主要活动方式。针对教学督导机制运作中存在的“轻视学生课堂理解，内部督导机构与教师沟通不够，解决问题效果不佳”等问题，学校从教学计划、教学过程、教学效果全方位构建教学督导评价机制[16]；从班主任发展规划督导，建立健全班主任队伍人事管理系统[17]；从激发师生与管理活力，构建内部督导机制[18]。通过督教、督学、督研、督管机制提升教师专业素养，推动学校创建特色品牌[19]，都是学校内部督导机制运作策略的有效探索[20]。

党组织领导下的校长负责制管理制度赋予学校组织领导新结构。无论是设置党组织领导下的内部督导委员会，还是设置督导评价中心、督导室等，都要发挥内部督导机构职能[21]，明确督导员职责设计应用督教、督学、督管、督改的教学督导模式[22，23]，开展专业培训，提高督导能力和效率[24]。这些既是学校内部督导的实施性要求，也是通过结构性关系扩展和限制行为来展示组织结构、督导目标、督导过程和效果评估的复杂性[25]，通过完善内部监督制约机制推进学校管理变革的反映[26]。

二、学校内部督导的机制与体系

通过中小学校内部督导的实践研究，我们构建了学校内部督导导向机制、组织机制、运行机制和保障机制，引领内部督导的目标方向、设计实施、行为控制与专业支撑四大体系。

1.导向机制：学校发展规划等目标系统的落实

目标导向和问题导向是学校督导常见的两种行动指引。相对外部督导的问题整改督导外，学校自主开展的内部督导更多是目标导向，即学校发挥其发展规划与年度计划等目标系统对内部督导主题内容、方式方法与路径选择的导向作用。不同于外部督导的规定内容，内部督导是学校根据自身发展状况自我规划、实施和改进的督导，督导内容可以是督教（教师的教育教学督导）、督学（学生学习督导）、督研（教研督导）、督管（学校管理督导）、督改（督导整改）等不同主题，也可与外部督导评价相互补充、配合和衔接，具体督导内容通过学校党政领导班子全方位分析学校发展现状、距离目标差距、学生及家长对优质教育需求的满足程度、学校文化的积极和谐状态、自身生成性需求的实现程度以及社会适应性等问题，确定督导需求和年度主题。

在参与内部督导案例评审的学校中，督导主题由多到少依次是督教、督管、督学、督研、督改。督导内容呈现多元化和综合性特征，其中84.9%的学校开展了课堂教学督导，76.0%的实施了教育教学管理督导，62.6%的以学生学习状况或学习质量为中心开展督导，也有32.7%的学校对外部督导反馈问题的整改情况进行督导，还有23.1%的对教师教研情况进行督导。

学校内部督导因校制宜，具有生长性和生成性。在不同发展阶段的学校（领先型、追赶型和发展型）采取了与学校文化环境与发展态势相适应的不同内部督导类型。领先型学校在诊断性数据分析的基础上，挖掘优势特长，注重发挥榜样的力量，建设学习型组织。通过优秀教师公开分享解决教育教学难题的方法，为有共性难题的教师提供合适的解决方案，形成人人解决实际问题，产生出适合各种实际情况选用的生长性理念、生成性方法，引导学校成员共同学习。追赶型和发展型学校从提升教育教学质量的目的出发，采取聚焦解决问题的传统改进路径。其中追赶型学校以教师发展为中心，通过完善各种督导评价指标工具和实施方案，开展内部绩效评价督导，不断提升教育教学质量和管理水平。发展型学校借助落实上级内控制度、课程计划、教学视导、教师培训等相关政策的过程，制定任务实施细则，开展不同主题的内部督导，学校办学质量提升效果显著。

2.组织机制：多元参与、分工合作的组织结构设计

学校内部督导组织结构设计主要有两种类型。一是集团化或大规模多址办学的学校，由学校党组织设立校内督导委员会，督导委员会下设具有职能性质的督导办公室，配备专职督导员1-2人，负责内部督导计划制定、执行、结果反馈与改进监控的全过程。校内督导办公室有明确的工作制度和岗位职责，通过督导主题落实日常教育教学诊断、指导和改进，同时配合外部督导。督导办公室经常与学校其他部门联合督导，有的与教导处联合督促各校区工作，有的与党办共同督导，也有的与校务委员会协同落实上级督导任务。二是学校不设专门的校内督导机构，也无专职督导员。学校开展内部督导时，根据不同的督导内容，由校内相关科室牵头，成立内部督导委员会，下设教育、教学督导组或中学、小学督导组。督导组责任分工明确，督导员各司其职。督导组的岗位职责列入学校岗位常规，如教职工履行职责汇总，保证内部督导的规范性。校内建立督导专家库，一般由校内行政干部、年级组长、教研组长、班主任、骨干教师等校内人员与督学、教研员、学生、家长、社区干部、退休干部教师代表等外部人员构成。根据不同督导主题，从专家库中动态选择督导员组建督导工作组。一般由校领导担任督导组负责人，全面负责校内督导，健全完善内部督导评价指标体系。督导前，学校培训督导实施方案和督导员岗位职责，加强督导员对内部督导职能的认识与理解。

学校内部督导过程注重民主化、公开化、多元化。学校管理变革始终与时代发展同步，坚持党组织领导下的校长负责制必须坚持民主集中制，在学校内部形成党委会、校务会、工会、学术自治组织、家委会等多元化组织，多样性参与学校内部督导。在参与内部督导案例评审的学校中，69.8%的学校内部督导人员构成合理多元。