“双减”政策下校外线上培训的治理困境与应对策略

摘      要 伴随“双减”政策对校外培训的治理，面向中小学生利用互联网技术实施的校外线上培训日益呈现复杂化样态，给政府传统的行政监管模式带来挑战。在“双减”政策的影响下，校外线上培训治理日益凸显新问题，行业标准不健全，平台责任不清晰，传统行政监管主体及监管方式均显滞后。应对新形势下校外线上培训所带来的挑战，需要明确校外线上培训的行业治理标准，发挥平台的监管优势，建立行政部门之间的协同治理机制，引入技术监管方式，建立信息共享的多元治理格局。

关 键 词 “双减”政策  校外线上培训  资质审核  技术监管  多元治理

引用格式 方芳.“双减”政策下校外线上培训的治理困境与应对策略[J].教学与管理，2023（10）：4-9.

“双减”政策的出台不仅给校外培训行业带来巨大变革，同时也给校外培训治理带来新的挑战。校外线上培训的迅速发展，一定程度上增加了教育资源的有效供给，创新了教育组织形态，满足了受教育者的多样化需求。但同时，一些培训平台出现低俗有害信息，培训师资质量参差不齐，培训主体证照不全，合理退费难等问题相继产生，给受教育者（消费者）的合法权益造成损害。尽管“双减”政策对校外线上学科类培训规定了更为严格的监管措施，但受疫情防控常态化影响，线下培训的停止导致线上培训热潮在暗中持续发酵。随着线上培训种类的多元化，再加上其跨领域跨地域的运营模式，运用电子支付等新兴的科技手段等都给政府监管提出了新的挑战，需要我们思考如何应对新形势下校外线上培训的治理。

一、校外线上培训的发展逻辑与类型特征

“随着互联网技术的不断成熟发展，技术的赋能作用加速推动着教育服务供给的转型升级，以满足人民群众日益增长的对高质量教育的需求”[1]。校外线上培训作为一种新的教育服务供给方式不仅改变了传统的教学形式，而且其运营模式、支付方式、管理形式等都发生了巨大变化。

1.校外线上培训的发展逻辑

（1）校外线上培训的孕育生长期（2000-2013年）

随着本世纪初个人计算机和互联网在中国家庭的逐步普及，教育产业先后出现了数字教材、在线学习资源、录播课和互动课件等线上产品形式。2000年至2005年是在线教育的孕育期，市场上出现了结合文字、图片和视频的三分屏教学，线上教育逐渐显现其打破时空限制的优势，特别是非典疫情等事件的催化使线上培训开始被广大学习者认识。2006年至2013年是PC端教育产品的快速发展期，教学软件、在线录播课程、线上教学社区等产品形态多点开花，MOOC的概念也在这一时期传入中国。但是，受限于整个互联网行业在产品体验、付费方式上的成熟度，在线教育的商业化潜力并没有被完全引爆。

（2）校外线上培训的快速发展期（2013-2019年）

21世纪的第二个十年，人类社会进入移动互联网和智能设备时代，实时互动的音视频交互技术和人工智能开始在各个行业场景快速落地，在线教育开启了规模化商业发展的新篇章。这一时期，依托移动互联网的教育类APP大量涌现，并出现了基于微信生态的产品形态，实时互动技术开始变革线上教学场景，在音视频传输技术的赋能下，一对一、小班课、双师大班课等形式相继在校外培训中出现。随着“互联网+”时代的到来，国家对社会力量办学和在线教育的肯定态度为校外线上培训提供了政策支持。2019年9月，教育部等十一部门联合发布《关于促进在线教育健康发展的指导意见》明确指出“在线教育是教育服务的重要组成部分”，并“鼓励社会力量举办在线教育机构，开发在线教育资源，提供优质教育服务”。2019年7月，政府也关注到对校外线上学科类培训的规范，教育部等六部门印发了《关于规范校外线上培训的实施意见》，但并未阻碍校外线上培训如火如荼发展的迅猛态势。

（3）校外线上培训的爆发期（2020-2021年）

2019年底开始，蔓延全球的新冠疫情的发展成为我国校外线上培训进入爆发期的催化剂。据统计，疫情初期就有超过130多家在线教育公司，向武汉或全国提供各类在线教育资源、工具、平台、服务等[2]。其实自2019年之后，实时互动技术与不同教学场景的需求不断磨合，在线教育的体验和延展性已经得到进一步加强，出现了如斑马AI之类的“互动+直播”模式培训课程。教育类APP如猿辅导、学霸君、作业帮，直播网校如好未来的双师课堂，语言类课程如Vipkid，素质类课程如编程猫等线上培训相继发展，传统校外线下培训一统天下的局面正在改变。与此同时，中小学生的家长们对教育所呈现出的焦虑、从众、攀比等心理日益增强，越来越多的产业资本看到了潜在的市场需求，开始入驻校外培训行业。在这种政策、技术、市场和资本等因素的共同作用下，校外线上培训进入了火速发展的爆发期。2020年校外线上培训的市场规模达到5536亿元，用户人数超过3.5亿人次。其中，中小学校外线上培训已经成为在线教育的三大市场（学历教育、职业教育、中小学教育）中最具备发展潜力的在线教育市场[3]。

（4）校外线上培训的规范期（2021年至今）

从校外线上培训迅猛发展的过程来看，其“在满足碎片化的学习需求，用技术提升教育效率和革新交互方式提升教育体验等方面具有着传统线下培训所不具有的优势”[4]。但另一方面，由于校外线上培训多为社会力量举办，民间资本的逐利性使得一些线上机构为了求得更快发展，获得更多投资，在一味注重市场营销扩大规模的同时，教育服务质量和水平相继出现问题。例如，网上虚假宣传招生、教师质量参差不齐、平台嵌入不适合青少年的商业广告、用户信息和隐私存在泄露风险等。2021年7月出台的“双减”政策针对线上培训有了诸多明确规范，如将线上学科类培训由原来的“备案制”改为“审批制”，明确线上培训的时间控制，提出线上培训机构不得提供和传播惰化学生思维能力、影响学生独立思考、违背教育教学规律的不良学习方法。可见，校外线上培训进入规范发展期。

2.校外线上培训的类型与特征

本文所探讨的校外线上培训主要指面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类与非学科类校外培训活动。从表现样态上来看，主要包括三种形式。

（1）培训机构通过建立自身在线教育平台实现线上培训

具体包括两种形式：一种是线下培训机构利用其线下学习资源和教育教学经验，在其线下培训开展的同时通过互联网媒介直接向学习者提供在线教育服务，扩大教学服务范围，拓展教学形式。如新东方在线、学而思网校等[5]。另一种是培训机构并没有线下课程，主要通过线上平台进行教学，线上培训的教育资源都属于平台本身拥有，由平台来聘请教师、组织课程，如猿辅导、作业帮、小叶子陪练等。

（2）大型互联网公司建立的在线教育培训平台

这类线上培训平台本身不具备教育资源，而是通过搭建教育服务平台吸引教育资源和师资进入，利用自身庞大的用户群体和互联网公司的高效推广手段进行招生。这类线上培训针对的教育对象比较广泛，成人教育培训居多，也包括大中小学的课程，如淘宝教育、百度传课、腾讯课堂等。

（3）培训机构或个人利用第三方平台实现线上培训

这种类型的线上培训主体利用的不是专门的在线教育平台，而是沟通工具或社交软件。平台本身并不生产教育产品或提供教育服务，只是为用户提供技术服务。具体包括两种类型，一种是利用以用户和内容获利的网络直播平台，如抖音、快手等。另一种是利用具备视频聊天和会议功能的软件，如腾讯会议、钉钉、微信等。这类线上培训的主体规模庞大而散乱，既有中小型的线下培训机构因“双减”政策或疫情影响无法开展线下培训时使用，也有没办证照的个人主体从事培训使用。

上述不同类型线上培训的方式具有不同的风险特点和治理难度。从网络平台的角度来看，第一种方式是具有专门的教育平台，培训主体与平台主体一致，线上培训与线下培训的办学主体一致，相对来说监管对象比较明确。第二种方式教育平台本身不具备教育资源，从事教育培训仅是该网络平台的一部分业务。但是这种平台对于入驻开展教育培训的主体资质、内容发布等又具有一定的审查义务，平台如何与行政部门协同治理是需要关注的问题。第三种方式平台并不是专门的教育平台，而仅是用于线上教学的媒介工具，且多是教师与学生通过个人账户建立联系，对于其教学内容、教学时长官方很难监管。所以说线上培训的教育方式虽然灵活便捷，但同时也存在着治理的困境。探索对校外线上培训的有效治理不仅是保护受教育者的合法权益，也是保证校外线上培训行业持续、健康发展的必然要求。

二、“双减”政策下校外线上培训的治理困境

如前所述，“双减”政策对线上培训的规范治理提出了新的要求，在信息化时代教育变革的大潮下，要想应对教育服务业态的创新就必须完善教育服务监管制度。而目前，我国的校外线上培训还面临着诸多治理的挑战和困境。

1.线上培训的特殊性导致治理内容复杂化

在“双减”政策的影响下，校外培训行业面临着重大变革，而线上培训因其具有的特殊性在治理中更加复杂，治理的内容和对象更加多元。具体表现在以下几个方面。

（1）培训平台出现不良信息

线上培训必须通过培训平台实现授课，但由于平台本身的盈利性质，很可能通过各种方式投放商业广告和信息。有的校外培训平台出现低俗、暴力、色情、恐怖等对青少年有害的信息，有的平台会通过网络游戏广告吸引青少年用户，还有的培训平台在引进外国教育资源时出现明显不符合我国主流意识形态和核心价值观的内容，影响青少年健康成长。

（2）利用网络进行培训欺诈

不同于传统线下培训可能通过价格或是授课内容进行消费者欺诈，线上培训则会利用互联网系统设置导致消费者受到欺骗。例如，一些培训机构以“打卡返现”吸引受教育者报名，但在家长报名缴费后，机构却利用网络系统设置打卡障碍，导致受教育者无法按照要求完成打卡任务，从而经济利益受到损失。

（3）用户个人信息安全存在隐患

线上培训平台特别是教育培训类APP存在较大的个人信息安全风险。部分APP的隐私协议没有明示或明示过于复杂、难懂；部分APP存在读取通话记录及短信内容、收集用户通讯录及位置信息等超范围采集用户信息的行为。这些客户的个人信息很可能成为培训机构泄露或售卖的对象，从而严重影响了客户的个人信息安全。

（4）无实体线下机构导致的退费难和倒闭风险

据“电诉宝”显示，2021年全国在线教育用户投诉问题类型中退款问题排在首位，占比62.86%。由于“双减”政策对学科类培训的强监管态势，诸多家长出于风险考虑对机构提出退费要求，但由于线上培训机构没有实体线下办公场所，家长通过电话微信联系无人回复。与传统线下培训机构相比，线上培训由于没有场地的限制，导致招生人数众多，一旦机构倒闭或异常退出，潜在的社会稳定风险较大。

（5）师资水平参差不齐，授课内容不易监管

很多线上培训用于宣传招生的录播课教师和实际学生购买后的直播课教师水平差距巨大，大量的线上培训纠纷也因此产生。同时，校外线上培训也相继出现了超纲教学、提前教学等现象，严重干扰学校的教学秩序，破坏正常的教育生态。但由于其存在于虚拟的网络世界，给传统的行业监管部门带来困扰。

2.校外线上培训的市场准入与平台监管不规范

“双减”政策将线上学科类培训机构从原来的“备案制”改为“审批制”，教育部会同相关部门重新明确了线上学科类培训机构获得审批的具体要求，一定程度上加强了对线上学科类培训的监管。但在实践中，由于市场准入的不规范和平台监管责任的不明晰，校外线上培训依然存在监管的空隙。

（1）培训机构资质审核存在监管漏洞

一些教育培训机构由于难以达到审批条件，为规避资质审核而干脆以“科技公司”“文化公司”等名义开展线上培训活动。他们仅需向第三方在线平台支付相应费用即可从事教育培训业务，实际上却并未获得办学许可，成为培训监管的漏洞。