“县管校聘”背景下扩大中小学办学自主权研究

摘      要 中小学办学自主权源自国家教育权、社会教育权以及教师专业自主权，其中尊重教师“专业自主权”是扩大中小学办学自主权的基本前提，对于激活教师专用性人力资本及其育人主体价值起到关键作用。在“县管校聘”教育政策下，存在忽视教师教书育人的主动性和专业空间，削弱中小学办学自主权等问题。因此，扩大中小学办学自主权应突出教师专业权力特征，完善“县管校聘”工作方案，健全教师专业发展机制，营造公平竞争教学氛围，强化教师权益保障体系。

关 键 词 中小学管理  办学自主权  “县管校聘”政策  教师专业权力

引用格式王务均，杨苗苗，王晓琳.“县管校聘”背景下扩大中小学办学自主权研究[J].教学与管理，2023（10）：15-19.

2014年9月，教育部、财政部、人力资源与社会保障部联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》以来，我国政府通过一系列“政策跟进”和鼓励各地政府建设“‘县管校聘’管理改革示范区”等形式，使该项政策得到了深入实施和推广，取得了较广泛的社会影响力。“县管校聘”作为“推进义务教育均衡发展，促进教育公平”的重要举措，其政策初衷在于打破教师管理体制障碍，推进中小学师资均衡配置，实现县域（区）教师合理流动，将教师由原来的“学校人”转变成“系统人”[1]。在政策实施中，“县管校聘”侧重改变教师人事管理方式，实现由县级教育行政部门统一进行教师招聘和管理、所属学校按需合理使用教师资源，从而为义务教育均衡发展提供师资保障。

2020年9月，教育部等八部委又联合出台《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，明确提出“保障学校在教育教学、人事工作、经费使用等方面的自主权”，“改变以往‘管得过多’问题”，并“推进中小学治理现代化，激活学校教育细胞、释放中小学办学活力”。可以看出，“扩大办学自主权”是激发中小学办学活力的前提和基础，加强中小学办学自主权也成为政府及社会的统一认识。但这似乎与“县管校聘”政策的实际影响存在较明显的制度张力和对接困难。如何厘清两项政策的内在关联，并在“县管校聘”改革中落实和扩大中小学办学自主权，就显得十分重要。

一、中小学办学自主权的内涵属性

20世纪后半叶，世界各国普遍加强了对教育事业的发展投入和政策干预，与此同时一个带有普遍性的问题被学术界和实施者提出来，即教育发展不仅需要国家政策的诸多支持，还需要各级学校发挥办学自主权和能动性，因而“学校办学自主权”问题逐渐成为研究热点。但从文献分析看，有关学校办学自主权的研究多集中于高校办学自主权，对于中小学办学自主权的讨论则较少，尤其是对中小学办学自主权的权力属性、组织与制度关系以及法源特征等尚未形成较统一的认识。

研究中小学办学自主权至少应从法律、政策和学理等层面把握其权力的内在属性。一是在法律属性上，中小学办学自主权体现为“行政法律关系”授予学校的管理职权（如教师奖惩权、学籍管理权等），以及“民事法律关系”赋予学校的财产处置权和其处理与社会及家长等关系的民事权利[2]。二是在政策属性上，中小学办学自主权体现为党和国家在“推进依法治校”“完善校长负责制”“落实管评办分离”和“建设现代学校制度”等政策措施中赋予学校的各项具体权利，如教育教学自主权、人事工作自主权和经费使用自主权等。三是在学理属性上，中小学办学自主权还体现为教师的专业性权力，学校教育是由多学科组成的复杂系统，学科分化和教师知识专用性等特征要求中小学拥有因材施教和自主安排教育教学活动的组织资源与专业空间，如此才能增强学校教育的针对性和有效性。

与之相应，落实和扩大中小学办学自主权要正确处理好三个维度的组织与制度关系。其一，政府与学校关系。从组织性质上讲，我国公办义务教育学校是由国家机关（或其他组织利用国有资产）举办的从事教育公益服务的事业单位法人，可在国家法律法规和学校章程的规定下行使相关办学事务的自主决策权。换言之，从承担教育公共职能的角度，中小学即为政府“授权”下从事教育教学活动和学校管理的公权单位，应当接受政府部门的领导和指挥；若从处置民事法律关系的角度，中小学就不再是政府职能的“附属”，而是拥有独立资格的私权主体，享有充分的私权利空间。其二，学校内部与外部关系。从管理结构上说，中小学管理应加强内部管理和外部管理的有机结合。前者主要是在党委领导下的校长负责制，校长与学校党组织发挥政治核心作用的关系，以及校长与学校教代会参与民主管理的关系[3]；后者主要关涉学校与所在社区、社会组织以及家长等利益相关者的互动和合作关系，旨在充分利用社会资源支持学校建设和发展，形成富有特色的办学风格。其三，学校与教师关系。在“生命·实践”教育学派看来，教育是教师和学生“互构共变的生命交往过程”。教师是主动性人力资本的拥有者，其所扮演的已不应是教学计划的机械执行者，而应是“有思想的实践者”[4]。教师要善于根据教学实际情境的需要，尽可能地把凝固的教学理论、教学程式及技巧与鲜活的个人教研心得及自我人文精神相互渗透、相互结合起来，使“思想与生命之流”融入教学过程[5]。因而，处理学校与教师关系的重心在于如何最大限度地调动教师的教书育人潜能和创造性，激励教师利用其所掌握的专用性知识与人本资源培育学生，从而实现教育教学质量和教师专业发展的同步提升。

结合中小学办学自主权的内涵属性与组织制度分析，我们对其法源特征作进一步溯源。第一，中小学办学自主权源于“国家教育权”，义务教育学校承担国家教育公共职能，提供教育公益服务，其学校管理必然承接部分教育公权力，成为办学自主权的重要组成部分。第二，中小学办学自主权源于“社会教育权”，义务教育学校作为社会组织的一员，承担为家庭和社会培养合格成员的使命，因此要与所在社区、社会企业以及学生家长等发生办学互动，充分利用外部资源支持学校发展。第三，中小学办学自主权还源于“教师专业自主权”，义务教育学校是由多学科、跨学段组成的教学系统，其学科知识的异质性与专用性以及具体教育对象和教学情境的复杂性与不确定性等特征均要求学校和教师拥有实施教育教学活动的自主空间与资源配置的自主能力，因而学校办学自主权在本质上体现为教师知识参与、资源自主以及专业发展等专业权力特征。由此，为了更好地实现公共教育职能，中小学不仅需要政府政策及社会资源的支持，还更需要激活所属教师的专用性技能和人本特质，将其“知识、思想与生命体悟”融入教学实践，而后者正是驱动中小学管理及其办学能动性的关键因素。从这一点来说，尊重教师“专业自主权”是扩大中小学办学自主权的基本前提，对于激发教师育人主体价值和创造精神具有关键作用。

二、“县管校聘”政策下中小学办学自主权行使的困境

“县管校聘”作为强制性教育改革安排，其政策目标在于盘活县域教师存量，有计划地推进城乡教师轮岗交流，实现义务教育均衡发展。但在实施过程中，“县管校聘”改革出现了诸多“失灵”现象和困境问题。

1.“无校籍管理”中教师知识专用性的忽视

从政策文本及近年来的政策实践看，“县管校聘”推进教师无校籍管理，导致教师“身份管理”和“岗位使用”相分离。具体地说，县级编制、人社、教育等部门通过教师编制控制、学校岗位设置以及制定教师公开招聘办法等手段共同管理“教师身份”，将分布于各校的教师资源转变成县域公共资源，即通常所说的将教师由“学校人”转变成“系统人”；学校作为使用方，仅负责与教师签订岗位聘用合同，对教师日常履职和教育教学活动进行评价和监督。换一种理解，“县管校聘”政策即在控制了教师身份关系的前提下，推进教师使用权在县域学校自由流通。但有研究者指出，“县管校聘”政策的核心指向并不是“教师身份”，而是教师身上附着的“教师素质”，就是教师基于新情境开展教育教学活动的能力和质量[6]。如果流入学校不具备调动和激活教师专用性知识和能力的管理资源与调控手段，即使再优秀的教师也无法给流入学校带来实质性的教育提升。

在“无校籍”改革中，中小学仅作为使用方与教师签订聘用合同，以确定教师的执教岗位、聘用年限以及所承担的教学任务等。这一方面与现代学校制度建设所倡导的“校本管理”“学校自主办学”等制度观念存在冲突，不仅降低了教师的单位归属感，也损耗了学校的管理权威[7]；另一方面，在盘活教师存量和城乡生源变迁等前置条件下，流动教师更多地被要求跨学科或跨学年（段）安排教学任务，严重忽略了教育教学中知识的专用性特征，给流动教师带来了深刻的职业挫败感和焦虑情绪，不利于调动教师教书育人的主动性。

2.“多部门控制”中教育教学资源自主性的不足

多部门控制是制约“县管校聘”政策效率的又一困境。按照政策文件，县级教育、编制、人社、财政以及住建等部门对教师“县管校聘”工作负有直接责任，一般由教育部门牵头制定教师轮岗交流的实施方案、操作细则以及考核规定等，其他部门分别负责交流教师的编制管理、人事管理、补贴发放和用房建设等事宜。有研究者基于西南某县的长期调研指出，教师轮岗交流牵涉多个部门，存在县领导时间协调困难、多部门协调困难和关键资源协调困难等问题。这类似于教育部门向其他部门索取资源和利益，必然冲击各部门原有的资源结构和利益均衡，其协同困难是可以想象的[8]。在政策实践中，也有地方探索设立县级教师管理服务中心，统一负责县域教师交流轮岗事务，加强对教师轮岗交流事务的组织协调、人事管理、业绩考核和档案服务等工作。但教师管理服务中心一般附设在县教育部门，由教育部门领导其日常工作，而涉及教师编制管理、职称评聘、津贴发放等核心权力仍被其他部门所控制，并没有改变教师管理服务的“碎片化”模式。

可见，“县管校聘”政策所强调的部门联动及资源保障机制在实践中并未真正形成，进而在多部门参与及其领导行为等层面制约了教育教学资源配置的自主性。其一，各部门都会坚持各自立场和部门利益，很难形成“县管校聘”改革合力。其二，各部门领导也会根据相关部门在政府权力关系网络中的实际话语权和影响力等因素，决定本部门参与此项改革的关注度以及资源投入度。由于教师编制、职数以及教育经费等资源控制，流动教师“高职低聘”现象在各地普遍存在，这种做法一再挫伤教师们的工作热情，但得不到各部门的协同解决。

3.“外援式发展”中教师参与主体性的缺失

有研究表明，影响轮岗教师在流入学校能量发挥的因素包括流入学校的领导力和人际关系、教师主动参与、家长信任以及教育政策环境等[9]。换言之，在激发轮岗教师育人主动性和创造性方面，微观层次的学校治理、教师参与是比宏观层面的教育政策法规更为显著的影响因素。在改革实践中，学校作为教师使用和日常管理的单位角色没有得到地方政府的尊重，教师轮岗交流方案和年度计划一般先由教育部门起草，其后辗转于相关部门会签，再请县领导签发实施，最后由各中小学对照执行。如此操作，一是校长和教师仅为政策对象，很少有机会参与“县管校聘”议题的讨论和决策；二是轮岗交流工作方案（计划）与各校的师资分布、学科需求，特别是和教师个体意愿相脱节；三是学校作为沟通政府和教师的组织地位下降，缺乏教师治理的资源和手段。

影响学生学业水平的机理是相当复杂的，除了受到校舍等硬件设备制约外，还受到教师工作投入、学校治理与办学理念等软环境的影响。在硬件改善方面，我国政府多年来持续加大对农村义务教育学校的基本建设投入，使农村中小学的办学条件有了较大改善。“县管校聘”改革要取得促进教育公平预期，必须推进中小学软环境建设，包括提升治理水平、扩大教师参与和优化办学环境等。反之，如果中小学缺乏相应的治理能力和参与机制，则轮岗教师也很难成为促进薄弱学校发展的重要外力，因而这一依靠“外援式”的发展路径也很难成功。

4.“被动式交流”中教师专业发展自觉性的缺乏

“县管校聘”政策的一个重要假设是优质教师资源及骨干教师轮岗交流后，仍能发挥与其在流出学校同样的教育教学效果和骨干带动作用。但事实上，交流教师存在学校认同感偏低、人际关系淡漠、工作责任心弱化以及奉献精神缺失等问题[10]。另一方面，各地参与轮岗交流的教师也多为“被交流”的情况：一是部分教师为了评聘高一级职称，被迫参加轮岗交流；二是中小学为完成政府部门下达的轮岗交流指标，不得不选派教师“支教锻炼”；三是由于生源减少，教师在带完毕业班后无学生可带；四是教师在流出学校“考核落聘”等。以上均与政策设计者认为的“优质师资”和“骨干教师”差别很大，导致跨校教师的流动意愿不足和工作自觉性不高，使“县管校聘”政策陷入困境。

此外，在“县管校聘”政策执行中，各地均重视对流动教师进行物质补偿、交通补贴以及评优照顾等外在激励因素，而没有重视教师作为专业人员的内在发展需求。笔者认为，教师资源属于主动性人力资本，流入学校应以提升教师育人主体价值和发展自觉为目标把教师激励“搞对”，包括健全学校教科研体系、完善名师工作室制度、加强示范公开课建设，以及构建包容有序的教学文化等，将教师看作“有思想的实践者”和点亮学生心灯的“启蒙者”，鼓励他们开展教育教学理论与实践的专业研究，帮助他们尽快融入交流学校，提升他们单位归属感和职业适应能力，以实现教师身份与其专业能力的同步流动。