随迁子女异地中考的主要障碍、消极影响及教育补偿

摘      要  近年来，越来越多的随迁子女在流入地接受义务教育，使得异地中考问题日益凸显。通过对本世纪以来随迁子女异地中考问题研究成果进行梳理，发现主要在户籍制度、异地中考政策门槛、流入地政府教育经费、异地中考与高考制度协同配套四个方面存在障碍，进而对随迁子女的教育选择与教育结果产生消极影响。对此，应从教育机会公平、教育过程公平、教育结果公平三个层面对随迁子女进行教育补偿。

关 键 词  随迁子女  异地中考  教育补偿

引用格式  李杰欣，吕慈仙，智晓彤.随迁子女异地中考的主要障碍、消极影响及教育补偿[J].教学与管理，2023（31）：7-11.

改革开放以来，随着我国城镇化进程不断加快，国家先后提出城乡统筹、城乡一体、城乡融合的新型城镇化战略。然而，受城镇化资产收入脱节、非户籍人口市民化任务重、财政资金压力明显、城市转型与人口素质矛盾等因素的制约，农民工“进城落户”问题仍十分尖锐。进城务工人员随迁子女的教育问题是其中的重要方面，已成为新时代影响教育公平的重大现实问题。据教育部统计，2021年义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1372.41万人，其中在小学就读984.11万人，在初中就读388.30万人[1]。大量的随迁子女面临接受义务教育入学难、异地中考准入条件高、选择空间小等问题。解决进城务工人员随迁子女的教育问题既能提高整体的社会融入水平、整体素质水平及人力资本，推动我国新型城镇化的发展和人力资源水平的转变[2-5]，又能阻断贫困的代际传递[6]，实现阶层向上流动，推动共同富裕，体现教育公平。为解决相关问题，国家先后颁布实施了一系列的重要政策，经历了“两为主”“两纳入”“两统一”“同城化”四个发展阶段，基本解决了随迁子女在流入地接受义务教育的问题[7]。但随着高中教育的普及，异地中高考问题日益凸显。异地中考作为异地高考的前哨站，事关我国城镇化背景下教育公平的实现，是改善并畅通纵向流动机制的重要手段。对于异地中考政策，国家未颁布统一的方案，而是由各个省份、地级市、区县等自己出台异地中考方案，因此出现了异地中考报考条件的差异化现象。如果随迁子女不能满足报考条件，就会在升学考试前“被迫”返乡，从随迁子女转变成为留守儿童。因此，查明随迁子女异地中考的主要障碍、所带来的消极影响，找寻适用于不同情况的补偿政策，对于完善异地中考政策，保障随迁子女教育公平具有重要意义。

一、随迁子女异地中考面临的主要障碍

1.户籍制度的限制性

我国的户籍制度，是以户为单位的人口管理政策，核心是把全国人口划分为城镇和农村人口，实行有差别的社会福利政策，在教育福利方面的差异形成了以户籍为标准的中考与高考制度[8]。这样的教育制度是依据我国早期控制人口的静态社会背景设计的[9]，但随着生产资料的不断优化配置，劳动力的优化是必然结果，跨省务工人员不断增多，随迁子女规模的增大加剧了将户籍作为中考必备条件的教育制度的问题。这种影响主要体现在限制随迁子女报考学校的类型、加剧生活压力和成本[10]、形成社会歧视等，最终影响了随迁子女平等接受高中教育的权利。通过对17个城市2022年中考报名政策的分析可知，满足一定条件的随迁子女可以在流入地参加升学考试，并且在绝大部分城市可以报考公办普通高中，户籍对随迁子女升学的影响正在转化为一些限制性条件对随迁子女升学的影响，此即异地中考政策的“门槛”。跨过“门槛”的随迁子女在大部分城市可以与本地子女享受同等的升学考试及招生录取政策，进而在流入地城市平等地接受高中教育，但若没有达到“门槛”的要求，就只能报考职业高中或者回户籍所在地参加中考。而在京津地区，没有本地户籍，就只能报考五年制高等职业教育或者中等职业学校，严重影响随迁子女高中阶段的教育公平。

2.异地中考政策的门槛高

为保障随迁子女公平的受教育权益和升学机会，各省份（自治区、直辖市）出台了详细的异地中考政策。但是流入地政府在政策的制定与执行时必定会维护地方利益，而政策的目标群体——进城务工人员及其随迁子女缺少话语权和监督权[11]，因而异地中考“门槛过高”“局部开放”成了随迁子女在流入地城市升学的阻碍。有学者列出在流入地参加中考的随迁子女需要提供户口证明、流入地暂住证以及在本市初中有连续三年完整的学习经历或学籍，而且还需要监护人的居住证明、稳定住所、稳定职业及社保缴纳年限等材料[12，13]。但是对于部分尤其是比较贫困的流动人口来说，难以达到稳定住所、职业与社保缴纳的要求，从而导致其子女无法在流入地参加中考，失去普通高中的就读权利，只能进入职业学校或者被迫返回原籍参与升学考试。若流入地与流出地教育内容不对接，还有可能引发新的学习矛盾与问题。此外，从学校开放类型和范围来看，职业高中对随迁子女基本全部放开，京津等一线特大城市仅对随迁子女开放中等职业学校，重庆、福建等地优质高中一般不对随迁子女开放[14]。这种“局部开放”的政策，使得随迁子女即使在流入地参加中考，也未必能够进入优质高中。

3.流入地政府教育经费的压力大

有人认为“两为主”的实质是中央政府将流出地政府的义务教育责任转嫁到了流入地政府身上。一方面，流入地政府的义务教育责任和经费投入大幅增加，但因本身经济发达无法得到中央政府的补偿；另一方面，流出地政府既豁免了义务教育责任，又得到了经费补偿[15]。进城务工人员及其随迁子女的大量涌入加重了流入地政府的义务教育经费和责任，同时还加重了随迁子女升学所带来的高中教育经费和责任。高中教育不属于义务教育，国家经费投入低，中央政府对流入地政府缺乏财政支持，却要求其为随迁子女提供义务阶段乃至高中阶段教育，这种“中央请客，地方买单”的政策设计加大了流入地政府的财政压力[16]。流入地政府的教育经费不足，一方面难以增设高中教育资源，另一方面不能为随迁子女提供经费支持，甚至部分地区还向随迁子女收取借读费、赞助费等[17]。有学者研究得出，与同一区县内本地子女相比，随迁子女生均教育财政拨款略低[18]，随迁子女家庭消费率比未随迁家庭高约12%～13%[19]，高额的生活和教育费用增加了随迁子女家庭的经济负担，也增加了随迁子女的心理压力，使得部分贫困的随迁子女高中阶段受教育权更加难以保证。

4.异地中考与高考制度的配套弱

随迁子女通过异地中考顺利在流入地接受高中教育后，紧接着面临的就是三年后的高考。目前的高考报名仍然是以户口为主，若随迁子女需要返回户籍地参加高考，很可能面临着在流入地接受的教育与户籍地存在差异，进而成为高考中的弱势群体，对随迁子女来说是一种不公，也会因此削弱异地中考政策的意义和影响力，造成异地中考政策难以实施和推广[20]。解决这个问题的关键在于推进异地高考政策，让异地中高考政策协同配套，保证随迁子女在流入地学习和升学的连续性，切断随迁子女教育问题的后顾之忧。但是，由于我国高校招生名额分配到省，异地高考就意味着随迁子女要占用本地子女的招生名额，涉及到户籍群体与非户籍群体严重的利益冲突，流入地政府出于地方保护主义动机，推进异地中高考的动力不足，为随迁子女设置了较高的报考条件门槛[21]。因此，异地中考、高考政策一方面必须同步推进，另一方面要在过程中协调好随迁子女与本地子女的切身利益，才能保证教育公平。

二、随迁子女异地中考障碍带来的消极影响

1.影响随迁子女的升学机会

宽松的异地中考政策促进随迁子女在流入地接受高中教育，严苛的政策不会促进随迁子女选择职业高中，而是回原籍参加升学考试[22]。在京津地区，没有本地户籍的随迁子女只能报考职业学校；在其他地区，未达到异地中考门槛要求的随迁子女只能回户籍地参加中考，达到门槛要求的也需要准备繁多的证明材料，即使顺利参加了异地中考，由于随迁子女家庭的弱势地位，他们很有可能进入师资力量薄弱、教学设施简陋、教育管理不规范和教育质量低下的“农民工子弟学校”。有国外学者研究指出，教师对移民子女的评价相对本地子女而言会偏低，移民子女更有可能被建议选择职业或技术高中，而非学术高中[23]，且移民学生也更有可能被分到贫困或移民学生集中度较高的学校，这反过来又对成绩产生负面影响[24]。

2.增加随迁子女的辍学风险

部分在流入地念高中的随迁子女面临着经济压力、本地子女的歧视以及与本地子女教养方式不同而产生的自卑心理，而部分返回户籍地念高中的随迁子女面对新的学习生活环境，存在着不适应和融入困难的情况，同时缺乏监护人的陪伴和疏导，这都会导致随迁子女选择辍学进入劳动力市场[25]。国外一些学者研究指出，移民学生辍学率是学业成绩、经济困难、与同学和老师的关系质量、排斥等原因的组合[26-28]。

3.影响随迁子女父母的教育期望与教养方式

父母的教育期望和教养方式会影响子女的教育期望和教育获得，父母的教育期望越高，对子女教育的重视程度就越高，父母就会通过参与子女的学习正向影响子女的教育表现[29]。但是由于异地中考政策的限制、高昂的入学成本，使得在经济、社会、文化资本上处于劣势的随迁子女的家长必须仔细权衡利弊，从而降低对子女的教育期望以及自身的教育参与行为，这势必影响到随迁子女的学业成就与教育获得[30]。而且，多数进城务工人员自身的受教育水平比较低，对子女在学业上的辅导与帮助有限，如果再缺乏对子女的教育期望、支持与鼓励，子女在学业上可能处于更不利的地位。

三、随迁子女异地中考的教育补偿措施

面对民众对教育公平的强烈渴求，如何缩小乃至消除随迁子女与流入地城市学生之间以教育公共服务为核心的差距，已成为新时代影响教育公平的重大现实问题。为了让随迁子女在异地中考中享受公平的待遇，学者们所提出的教育补偿措施可以分为教育机会公平、教育过程公平、教育结果公平三个层面。

1.教育机会公平

（1）进一步推进户籍制度改革

户籍制度是影响随迁子女教育机会公平的最主要因素，户籍制度改革可以从根本上解决教育机会公平问题。目前户籍制度改革主要有两种思路，一种是放宽落户标准的“松绑式”改革，让随迁子女转变为本地户籍子女，另一种是剥离户籍福利的“分离式”改革，公共服务供给不再以户籍为限制，从而打破随迁子女异地中考的体制障碍[31]。例如，利用计算机网络技术，实现户籍随个体职业和居住地点的变化而变更[32]，便是一种“松绑式”改革，但其只适用于中小城市，因为过量的落户人口可能导致公共资源紧缺，而“分离式”才是户籍制度改革的重点，将福利与户籍分割开，但是同时还要避免人口大量涌入，即需要推行居住证制度。在流入地居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的流动人口，可以申领居住证，并且结合居住年限、社保年限、随迁子女在流入地连续就读年限等，使随迁子女获取在流入地参加中考的资格[33]。目前，绝大部分城市异地中考的条件已从户籍转为居住证，政府需加大推行居住证制度的落实，并且简化所需材料及手续。

（2）进一步完善异地中考政策

异地中考政策仍存在着不合理的地方，其中社保年限要求尤为突出，一方面部分公司可能不会为进城务工人员缴纳社保，另一方面它也将灵活就业与自主创业人员排除在外[34]。应保证异地中考政策的合理性就要让利益相关者参与到政策的制定中，确保群众的知情权、参与权、表达权和监督权[35]。目前随迁子女家长主要通过子女的学校来了解异地中考政策，政府组织、电视报纸、新闻媒体等对该政策的宣传力度不够[36]，而异地中考政策门槛过高的原因之一就在于政策的制定主体与目标群体缺乏有效沟通，政府应将随迁子女家庭纳入政策制定的过程中，从而更加合理地设置异地中考准入条件。

2.教育过程公平

（1）对待随迁子女一视同仁

当地政府要对随迁子女做到“底数清”“情况明”，将随迁子女纳入本地教育规划，根据他们的教育需求和现有办学条件，规划高中教育或职业教育的开放[37]。在普通高中教育层面，应保证充足的学位供给，按照“在本地居住年限+在当地连续受教育年限”的方法，适度扩大高中“借读”“借考”“报名”“报考”的范围，多渠道筹集资金用于新建、扩容公立高中，大力发展民办高中，推进办学和投入主体多元化，并且通过购买学位、给予专项经费补助以及师资研训，减免随迁子女学杂费以及提升民办高中的办学水平和教育质量[38-40]。此外，不仅仅是普通高中，职业教育对随迁子女的开放以及教育质量的提升也是政府应该关注的一个问题。职业高中对随迁子女缺乏吸引力，其原因一方面可能是对职业高中缺乏认识以及职业教育存在质量不高、社会认可度低等问题；另一方面是职业高中对随迁子女存在限制专业开放和奖学金等政策上差别对待[41]。针对这些问题，首先，要提高职业教育的办学质量和教学水平，引入行业企业的指导与参与[42]，扩大宣传力度，让学生及家长看到未来的发展前景。其次，要积极探索并打通职业教育与普通教育的壁垒，让接受职业教育的学生依然有机会接受普通教育，让技术等级证书与学历文凭融通互认[43]，提升社会对于职业教育的认可度。最后，无论是普通高中还是职业高中，在招生录取等方面对待随迁子女应一视同仁，不因其身份而产生歧视，同时政府要保障教育资源的供应与教学质量的提高，保障随迁子女公平地接受高质量的教育。