中小学内部治理实践中的问题与对策

摘      要 中小学内部治理是教育治理的重要组成部分和具体实践之一。伴随教育治理理论与实践的持续探索和精进，治理理念和行动方式深刻影响着中小学校贯彻落实教育方针、调动教师积极性、增强办学活力的观念和方式。本文从中小学内部治理实践的操作定义出发，锁定“未真正实现多元主体共建”“未实现共建中的有效参与”“不善于在参与中运用法治方式”三个主要问题，并从主观认识、环境影响、能力素养三个角度阐明原因，并形成学校内部治理实践的优化策略，包括校长引领下构建人本、民主、实用的学校规章制度、学校管理团队协同多元主体有效参与学校计划制定、每位管理者着力提升自身的法治思维品质。

关 键 词 中小学内部治理  民主参与  依法治理

引用格式 刘晓英.中小学内部治理实践中的问题与对策[J].教学与管理，2022（10）：15-18.

中小学内部治理是教育治理的重要组成部分和具体实践之一。伴随教育治理理论与实践的持续探索和精进，治理理念和行动方式深刻影响着中小学校贯彻落实教育方针、调动教师积极性、增强办学活力的观念和方式。

一、中小学内部治理实践的操作定义与突出特点

学校治理实践是指在现代治理理念指导下发生的学校治理活动，包括学校作为治理对象的活动和学校作为治理主体的活动。

1.中小学内部治理实践的操作定义

有的研究认为：“治理本身相对于统治与管理，其内蕴着的是一种新型关系理念和操作技巧的变化，其核心关系是合作伙伴关系”[1]，表明治理实践是一种合作关系的构建过程;有的研究认为学校治理是“学校利益主体基于对学校品质和学校发展的共同追求，对学校课程、教学、管理等教育公共事务进行平等参与和民主协商，并产生实质影响的实践”[2]，表明治理实践是多元利益主体的平等共建过程;还有的研究认为学校治理可以理解为“学校制度体系、治理模式、治理能力等方面的成熟与完善，是学校从传统治理向现代治理转化并产生积极效果的过程”[3]，表明治理实践是学校在系统、综合、整体改进中渐进现代化的过程。整合文献研究和学校治理实践中便于操作、易于理解、关注效果的客观实际，形成如下操作定义：中小学内部治理实践是指以校长为领导者的学校多元利益主体，共同协商学校如何设计组织架构、建设学校制度、制定学校规划、管理学校事务、配置教育资源，综合运用经济、行政、道德、法治等多种方式解决现实问题，实现立德树人目标，保障师生合法权益、促进学校优质发展、助力教育治理现代化的活动。

2.中小学内部治理实践的突出特点

（1）强调多元利益主体共建

从治理主体上看，校长、中层干部、教师、学生、家长均是学校内部治理的重要利益主体，共同参与学校建设。校长是多元主体参与治理的领导者，中层管理者协助校长进行学校内部治理;教师是学校治理的主力军，其治理理念及行为方式直接影响着学生成长;学生作为学校治理的最终受益者，其参与学校治理的内容、形式及其呈现的效果体现着学校是否真正尊重学生的主体地位;家长与学生的利益是一致的，其参与学校治理的主要目的在于为学生提供更好的学习和成长环境。

（2）注重共建中的民主参与

从治理过程上看，学校内部治理主体应当共同参与学校的治理实践，教师通过教职工代表大会、全体教师会、业务研讨、日常沟通等多样途径，平等协商学校的各项管理工作并自主表达个人意见和建议，为校长最后决策提供有价值的信息参考;学生通过学生会、班会、学校意见箱等途径，提出自己的成长需求及对教师、学校的看法和建议;家长则通过家长委员会、家长教师协会、家长开放日等形式，针对学生成长和学校发展提出建设性意见和建议。

（3）突出法治在参与中的价值

从治理方式上看，在行政方式、经济方式、道德方式、法治方式等诸多治理方式中，现代学校内部治理更加突出法治方式在民主参与中的作用和价值。这不仅因为法治具有规范和监督学校治理主体参与管理过程的功能，而且因为法治方式是各种方式的整合器，其他方式在学校管理中的有效运用均以合法性为前提和基础，还因为它所具有的深切的教育意义，以其遵守规则、注重程序、取向公正的特点，促使主体参与更加理性、有序和有效，并经由教师良好的法治意识和能力，实现培养学生现代意识的目的。

二、中小学内部治理实践中的问题及其成因

1.学校内部治理实践中的突出问题

（1）多元主体共建的缺乏

目前的学校治理实践中，存在虽有共建口号、未见真实具体做法，虽有共建形式、未见主动参与行为，虽有个别主体参与，未见多元主体共建氛围等问题。在以校长为领导的五类治理主体中，教师虽然可以通过教代会等途径参与学校事务的管理，但还停留于被动接受管理层的决策引导，而非真正意义上共建主体;学生和家长还未真正跻身于治理主体地位上，学校在做出与学生利益密切相关的重大决策前，征求学生想法和家长建议的实际安排较少，其作为共建主体影响学校决策和发展的作用尚未显现。

（2）有效参与共建的缺乏

有效参与是校长、中层管理者、教师、学生、家长各类主体自觉、主动参与民主共建的过程，真正影响着共建决策。但是，实践中无效参与的现象时有发生。以教师参与为例，在教代会讨论议案时，有的教师对学校的办学理念、育人目标、制度建设、计划安排漠不关心;在民主日征集意见时，有的教师认为自己的看法和观点，多次不被学校采纳而感到未获得尊重，从而默不做声或者不愿意表达真实建议。

（3）运用法治方式的不足

法治方式是现代学校内部治理的必备方式，是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。有的学校管理者、教师和家长不善于依法依规破解现实问题，而是相信行政力量或是人情关系更有效率，从而更多地通过行政手段、道德手段去应对管理问题。当教师、学生、家长、社会间发生复杂的利益冲突时，由于法治方式的缺失，不仅没有解决棘手的问题，反而陷入“人治”困境难以自拔，引发学生、家长和社会的抱怨、不信任或负面评价。

2.产生问题的主要原因

（1）未深刻认识治理育人的终极目标

治理目标是多层次的，分为个体、学校和社会三个层面，即学生和教师合法权益得以实现、学校获得优质发展和内部治理更加趋于现代化。从育人本质上说，学校治理的终极目标是育人，即经由包括学生自身在内的多元主体参与共治学校事务，推动学校发展，最终促成学生合法权益得以实现，促成学生健康成长。无论是教师无效的民主参与，还是管理者不善于运用法治方式，均存在对治理育人终极目标缺乏深刻认识的问题，从而出现了民主参与中过于关注自身利益、尊严而忽视有效参与学校管理的真正意义指向;出现了日常管理中倾向于追求便捷效率、省时省力而忽视治理行为对学生和家长的教育引导价值;还出现了由于治理目标不清晰，难以找到内部治理的切入点、主线、重点和有效解决问题的措施，从而导致抽象、空洞、流于浮表、隔靴搔痒的治理实践，最终使治理行为游离于育人目标之外。

（2）未形成有效参与治理的制度和平台

多元主体在共建中不能有效参与有两个主要原因：一是尚未建立起激励多元主体有效参与的学校规章制度。学校大小事务的决策，由管理层说了算，民主氛围不够，导致信任感和安全感的缺失;二是缺少持续稳定的多元主体参与的平台。教师、学生和家长虽有参与治理愿望和丰富的内容，却没有常态化的交流载体和平台，这使得民主协商过程流于形式，参与很难达到预期效果，未赢得教师、学生和家长的认同和依赖。

（3）未真正关注依法治理能力的提升

依法治理能力是运用法治思维和法治方式规范管理学校，破解学校现实问题的能力，是治理现代化的重要标志之一。尤其在革新学校内部管理机制、调整各类主体权益表达方式的过程中，每位管理者面临着更加复杂的管理问题，诸如教师的多元诉求挑战现有学校规章制度、家长和学生的权利主张存在偏差错误等等，如此就更需要提升依法治理能力。但此种能力的提升仅仅被认为是学校法治副校长的主责主业，而学校教学副校长等其他管理者，甚至校长本人对依法治理能力的培养缺乏足够的关注度，导致管理者在应对和解决学校教育管理问题时，较难落实公正、平等的现代治理理念。

三、中小学内部治理实践的优化策略

1.校长引领下构建人本、民主、实用的学校规章制度

从制度改进的角度分析，学校内部治理需要一套与其理念相适应的学校内部规章制度，这是校长、管理团队和教师治理行动的重要依据。目前学校规章制度应当更加强调人本、民主、实用的特点，突出激励人、发展人的功能，其目的和内容应体现以人为本的理念，其产生过程应体现民主参与和依法参与的精神，其运行效能应体现为能够真正解决现实问题。那么，校长作为多元治理主体的领导者，如何引领学校构建人本、民主和实用的规章制度？

（1）以现代治理理念为方向指引

现代治理理念强调多元主体的协商共治与平等对话，注重各方权益的动态平衡与关系调和，强调学校管理中的系统综合与实践建构。“人本、民主、实用”的改进目标与现代学校治理理念相互吻合。以这一理念为指引，“意味着学校走向一种新的、更高追求的管理阶段，突出尊重差异、承认尊严、宽容错误、内化价值、认同思想、协商对话、和谐共处等价值概念”[4]，它能够指引学校规章制度从约束人向发展人改进、从一言堂向勤商量改进、从无用向实用改进。

（2）以学生管理制度为改进起点

以改进学生管理制度为起点是构建学校规章制度改进路径的内在选择。从现代学校制度建设理论分析，“在现代学校制度的框架下，所有的规则体系都是围绕更好地促进学生发展来构建的”[5]，“现代学校制度可以被界定为‘一个好的、关于学校的规则体系’，其核心和最根本的要求是学校的一切以学生的发展为根本”[6]。可见，学校规章制度应当以促进学生发展为基点进行系统构建，而学生管理制度作为整体改进学校规章制度的起点，切中了改进的最核心部分，且最容易激发和凝聚学校全体教师和全校家长的改进力量，积累教师和家长参与学校管理的经验，为改进其它管理制度奠定理念和实践基础。

（3）以“四阶六步”为实践路径

承接以上理念和起点，借鉴多所学校的改进经验，将整体改进学校规章制度的具体路径总结为“四阶六步”。第一阶段是改进与“发展人”密切相关的制度，包括改进学生管理制度和改进教师管理制度两个步骤。以改进班规、校规与学生密切相关的制度为起点，强化制度激励人和发展人的观念并落实在行动中;将学生管理制度改进的经验迁移至与教师密切相关的教研制度，以保障和拓展教师的专业自主空间，落实教师主体地位，提升教师的民主和法治意识。第二阶段是改进与“民主参与”密切相关的制度，包括改进教职工代表大会制度和改进家校合作制度两个步骤。在教代会上，教师有了向着更为广阔的民主参与平台渐近的信心和经验，得以充分发扬民主精神;管理者和教师经历了学校内部多元共治的历练后，逐渐从参与改进校内师生制度拓展到改进家校合作制度，即从参与优化内部管理拓展到参与协调外部关系。第三阶段是改进与“解决问题”密切相关的制度，即改进专项制度步骤。经过学生管理制度、教师管理制度的改进，校长和教师们已经很熟悉制度改进的理念、原则及方法，这时，就有了精力和能力去聚焦学校某个亟待解决的问题，主动构建和完善某个或某类规定，有针对性地改善或调和某种关系。第四阶段是改进与“综合管理”密切相关的制度，即改进学校章程行动步骤。校章是学校的“宪法”，在班规、校规、教研制度、教代会制度、专门制度的改进中，会自然而然地涉及到学校章程的深度反思。经过前期民主参与管理的经验积累和氛围营造，校长和教师们会自然而然地联合家长和社会，共同形成更加符合现代学校制度要求的学校章程。

2.管理团队协同多元主体参与学校计划制定

近年来的学校治理实践亦表明，多元主体共同参与学校计划制定是共建中的常见载体和有效策略，通常体现为学校管理团队经过学习教育政策法规、初步起草计划方案、广泛征求同行的意见和建议、组织师生和家长多次研讨、反复修改完善等环节，最终形成共同治理理念和行动计划的过程。可以说，通过多元主体共同参与每学年、每学期、每个项目的计划制定，才能逐步形成真正持续共治的学校氛围。多元主体有效参与学校计划制定需要把握三个结合。