基于中国式职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系构建

作者简介

窦苏明（1982- ），男，常州工程职业技术学院副研究员，研究方向：高等职业教育，学生管理（常州，213164）

基金项目

2022年度江苏省教育科学规划课题“城市群职业教育适应性及其提升策略研究——以苏锡常都市圈为例”（B/2022/ 02/60），主持人：窦苏明

摘 要 立足全面深化中国式现代化的战略布局，职业院校应谋划提升教育治理现代化水平，全力打造职业教育现代化治理体系。基于中国式职业教育现代化背景下的教育治理现存困境，系统梳理职业院校共生的内涵逻辑，构建基于中国式职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系。采用基于综合赋权法，最终构建包括4个一级指标、16个二级指标的评价指标体系，并进一步提出“差异化评价”与“信息化监管”并举、“三位一体服务”与“三网融合应用”互补、“加强育人管理建设”与“促进育人模式改革”同步、“沟通协商”与“共同决策”并推的对策建议，以期辅助职业院校提高现代化治理水平，实现职业教育高质量发展。

关键词 职业院校；教育治理；评价指标体系；协同治理

中图分类号 G719.22 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）20-0073-06

“中国式职业教育现代化”是指基于职业教育发展基本规律，立足中国发展需求和本土实践，探索中国职业教育服务中国式现代化发展的过程[1]。职业院校治理现代化是推动中国式职业教育现代化发展的关键环节，更是助推教育强国建设的基本路径。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出“将推进教育治理体系和治理能力现代化作为教育现代化的十大战略之一”。在全面推进中国式现代化发展视域下，职业教育正从固定化“学校—课程—教学”模式走向泛在性教育模式；师生关系也从单维状态发展为“院校—企业—市场—学生”的多主体合作关系。因此，为实现职业教育治理现代化发展，政府应牵头开展合作互动，打造以职业院校、社会组织、利益群体和公民个体多方主体联合的协同治理模式，构建法治为本、自治为先、善治为重、共治为要的“四治”共生长效机制，共同管理教育公共事务，提高教育治理效能。鉴于此，本文从职业教育治理现存问题出发，梳理职业教育现代化治理共生的内涵逻辑，构建基于中国式职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系，以期提高职业教育教学质量，加速推进中国式职业教育现代化发展。

一、中国式现代化背景下的职业教育治理困境

（一）管理体制转型进程缓慢

当前职业教育仍然以扩大办学规模为主要发展方式，可能造成资金、高质量教师等资源配置难以满足学校发展需要的问题[2]，育人成效与服务国家人才成果认定存在差异[3]，难以有效对技术技能人才的市场需求进行正向反馈。具体而言，职业院校管理体制转型力度不足主要表现在如下两个方面：一是职业院校人权与事权不一致。传统职业院校管理体制多依赖教育部门或地方行政部门进行建设或工作协调，存在主要参与主体较少、协调机制相对较弱的现实困境。这就导致职业院校缺乏自我服务能力，在人、财、物资源管理上明显存在制度短板[4]，致使人权、事权分界模糊，难以协调院校内外相对分散的管理部门，抑制了职业院校治理水平提升。二是职业院校资源获取能力受限。长期而言，职业院校内涵建设缺乏专项资金支持与更多社会主体参与的有效渠道，使得职业院校治理制度转型方面欠缺智力、技术支持[5]，这直接降低了社会、市场资源的流动速率，造成职业院校在独立经营、管理方面的权利丧失，使得职业院校难以打破目前制度的限制，导致难以实现治理体制的优化转型。

（二）公共常规治理自限性显著

在审视我国职业院校治理历程后发现，以“项目治教”的治理机制一直是我国治理、引导职业教育发展的重要理念及方式[6]，其中公共常规治理者主要涉及地方政府、社会和学校三个层面。而政府部门具有特殊资源价值与身份内涵，使得职业教育治理的极大权力归属于政府部门，弱化了职业院校及其他利益相关者的治理权力。从被动性角度而言，职业院校会通过承接政府部门的重大、重点项目推进院校公共常规治理水平的进一步提高。但在争取项目、建设项目方面，部分职业院校存在非必要人力、物力、精力与时间成本的耗费[7]，这与争取资源进行学校发展的根本目的相悖，反映了职业院校治理的被动性。从主动性角度而言，在职业教育治理领域，职业院校常规治理面临案例多样性、过程复杂性及结果不确定性等桎梏[8]。在这一背景下，职业院校为维系内部的自治空间，可能存在出让部分治理权力的情况，造成行政权力向学术权力的扩展及渗透，不利于职业院校治理能力的提升。

（三）内外部治理运行独立性欠缺

职业教育治理现代化发展主要包括以下两方面：一是构建地方主导治理的职业院校外部治理结构，二是推进职业院校内部治理机制现代化发展。内部治理系统以职业院校为治理主体，外部治理系统包括促进职业院校治理功能发挥的其他主体[9]。长期以来，内部与外部治理系统常被混为一个系统，尚未进行区别构建，运行欠缺独立性，导致内外部治理体系的治理能效未能得到有效释放。一方面，外部治理主体间欠缺合作。从外部治理层面而言，治理主体主要为职业教育的利益相关者，其中占据绝对优势力量的权威机构即为政府部门。同时，政府部门的财政支持是助力职业院校发展、治理的主要经费来源，可能导致地方职业院校存在过度依赖地方财政的问题[10]。另一方面，内部治理权责长期弱化。职业教育发展路径多被动依靠国家政策的宏观调控，使得职业院校主要以服从行政命令式管理来进行教学治理工作，导致职业院校难以提升自主治理能力，同时存在治理不力、治理成效较低等难题。

二、职业院校治理评价指标体系构建的内涵逻辑

（一）法治为本层：引领教育治理规范化

以“法治”为手段开展职业教育治理，既是全面推进依法治国的实践应用，亦是构建职业教育现代化“四治”共生格局的根本遵循。2016年，教育部印发《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，要求构建完善的教育法律及制度体系，夯实教育行政治理能力与治理水平提升基础[11]。基于职业教育现代化构建的职业院校治理评价指标体系在“法治”层需关注如下方面。一方面，指标体系需包括高质量职业教育行政执法体系等指标，服务职业教育治理法律体系现代化。依法治教能够推动地方教育行政部门加快制定并公布权力、责任清单，依法清理、精简行政权力[12]，进一步明晰行政许可与处罚、职业院校管理等方面的职责规范，打造高质量职业教育行政执法体系。基于此，所构建的指标体系需包括高质量职业教育行政执法体系等指标。另一方面，指标体系需包括创新执法方式等指标，服务职业教育执法治理手段现代化。依法治教有助于激励执法主体坚守高质量行政执法的合法、合理、权责统一原则，保障职业院校学生、教师、院校等教育关联主体的合法利益，即所构指标体系需包括创新执法方式，形塑职业教育现代化治理评价指标体系。另外，指标体系需包括多元主体联动执法机制等指标，服务职业教育治理组织现代化。依法治教有助于职业教育建设主体构建“行政主体—职业院校—家长—社会组织—市场监管”[13]的多元主体联动执法机制，发挥教育执法部门以外治理主体的能动性，促进风清气正的职业教育治理生态的形成，即指标体系需包括多元主体联动执法机制等指标。

（二）自治为先层：提高教育治理自驱力

以“自治”为手段推进职业教育治理，既是完善国家治理体系的主线任务，亦是构建基于中国式职业教育现代化的职业院校治理格局的战略先机。职业院校内部充分自治是指职业院校具有独立自主的自我发展、自我规划和自我管理的权利，能够保障院校在授课教学上的自由和管理模式上的自治，最大程度地保障院校自主、自治和创造性优势。这也是教育现代化治理能力、治理水平和治理程度的外在表现[14]。具体来说，构建基于职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系在“自治”层需兼顾如下三点。第一，指标体系应体现公平普惠的民主特性。职业院校自治以院校自我检查、监督、管理的形式进行民主管理，能够兼顾教师、学生及院校管理者多方需求，有助于实现管理公平及利益共享，进而增强院校各主体自我建设驱动力。因此，指标体系构建应体现公平普惠的民主特性。第二，指标体系应体现以生为本的管理特性。职业院校自治能够将学生从接受教育的终端角色，转变为开展教学活动的参与角色[15]，有助于学生更好地表达需求与维护权益，激发职业院校“发展靠学生”的自我驱动力，即指标体系应体现以生为本的管理特性。第三，指标体系应体现独立自主的教育特性。提高职业院校自治水平，有助于院校在治理实践过程中增长资源配置、权力划分及教育合作的相关发展经验，增强院校治理独立性，进一步提升职业院校治理自我教育及发展驱动力。换言之，指标体系应体现独立自主的教育特性。

（三）善治为重层：构建教育治理工具

以“善治”为手段推进职业教育治理现代化，既是加强中国以人为本现代化建设的关键分支，亦是构建中国式职业教育现代化治理格局的路径重心。善治是在一定的政治和制度环境下，为实现公平和可持续发展对人和自然进行的透明且负责任管理[16]。换言之，善治核心就是聚焦“人的发展”。因此，以“善治”为重心开展职业教育治理工作，能够更好地回答职业教育“培养什么人、怎样培养人”的问题，创造多元职业教育治理秩序。构建基于职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系在“善治”层需聚焦如下两个重点。一是指标体系应包含明晰化人才培养治理目标。以“人的发展”为重心开展学校治理工作，有助于树立“培养德行和技能并行的人才”的育人目标，强化职业院校对人才素质和关键能力的培养，增强技术技能人才与未来工作的“适应性”。由此，构建治理评价指标体系应包含明晰化的人才培养治理目标，辅助职业院校明确治理方向，提高人才发展规划、教育资源分配等教育治理目标的科学性。二是指标体系应包含合理化的育人模式治理机制。以“人的发展”为重心开展学校治理工作，可助力职业院校和具有教育质量监测与评估功能、教育融资功能的社会组织建立沟通联络机制，推进学研对接、产教融合，引导高等教育人才培养和技术研究、产业发展实现同频共振。基于此，构建基于职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系应包含合理化的育人模式治理机制，推动职业院校构建“社会+职业院校”“市场+职业院校”的治理机制，多角度促进职业教育治理现代化。

（四）共治为要层：协调教育治理关系

以“共治”为手段推进职业教育治理，既是激发利益共同体活力的核心动能，亦是构建中国式职业教育现代化治理格局的关键要点。职业教育治理本质上属于协调多方及其资源关系的综合性改革，主要涉及政府、行业企业、职业院校及社会公众等相关主体[17]。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：职业教育由地方政府管理为主，分省市管理，政府主要是统筹职能，关键是调动社会各方力量参与职业教育。也就是说，职业院校治理评价指标体系在“共治”层需兼顾如下三个关键点。其一，指标体系应反映资源配置效率。多元主体共同开展职业教育治理工作，能够加强以校企为代表的主体互动，促进各主体间资源优势深度融合，加强职业教育运作模式与市场机制的衔接。借此，企业技术、市场优势、政策红利得以与职业院校各专业、课程和人力资源进行耦合互补，提高资源配置效率，即指标体系应反映资源配置情况。其二，指标体系应反映各方利益需求。多元主体共同开展职业教育治理工作，有助于促使职业教育为经济社会发展提供人才和技术支持，服务经济发展。在这一过程中，企业可获得更多高技术型人才资源，改善工作质效，提高经济收益；教育监管部门能够通过多方主体及时跟进治理计划，进一步助力职业教育治理改革。由此，所构建的指标体系应反映各方利益需求，强化职业院校治理评价指标体系的应用性。其三，指标体系应反映协同创新情况。多元主体共同开展职业教育治理工作，能够促进职业教育各参与方通过互学互鉴、取长补短，打造有序运转、实现价值创生的“自组织”，激发协同创新活力。因此，所构建的指标体系应反映协同创新情况，进一步构建基于中国式职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系。

三、基于中国式职业教育现代化的职业院校治理评价指标体系的构建

（一）构建原则

在明确基于中国式职业教育现代化的职业院校治理内涵逻辑基础上，需依据以下原则进行指标选取及体系构建。第一，科学性原则。一方面，需要依据中国式职业教育现代化的基本概念提取关键点，进而反映职业教育治理现代化发展的基本特征。另一方面，所选指标应在概念内涵、统计口径及计算方法上具有一致性，确保评估结果稳健。第二，职能性原则。需考虑关联主体的治理职能。教育并非脱离政府、社会独立存在的单独活动，是促进政府运转、社会文明发展趋向秩序化的关键过程，故其治理主体涉及院校、政府、公众、学者、国家等多个方面[18]。据此，构建指标体系时需结合不同治理主体的具体职能进行指标设计及选择，以勾勒出各方在推进中国式职业教育治理现代化过程中的基本样态及水准。第三，价值导向原则。需将政府宏观管理、高校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体“共治”的价值追求蕴含至指标体系当中，进一步体现“四治”共生秉承的价值取向。第四，问题导向性原则。应借鉴以往职业教育治理的经验，兼顾“投入产出比”体现的治理效率与利益，以问题为导向，进而更好地满足职业教育治理现代化的现实需求。