市域产教联合体的政策要义、理论逻辑与行动策略

摘 要 市域产教联合体是以园区为载体、以市域为赛道、以省域为基座，通过实体化运行和合作性治理，推动职业教育产教深度融合的创新制度安排。园区经济蕴含着深刻的发展逻辑，为构建市域产教联合体提供了重要机遇。行业产教融合共同体体现的是一种链式思维，市域产教联合体探索的是一种集群性创新。推动市域产教联合体实体化运作，应更加注重模式性创新，而非简单的机构增生。建构市域产教联合体应坚持行动导向，处理好设计与实施的关系，增强各参与主体的内源性动力。在构建市域产教联合体的过程中，政府组织不是先知和预言家，更不能成为保姆和管家，其合适的角色定位不是划桨、包办，而是掌舵、主持人和召集者。

关键词 市域产教联合体；行业产教融合共同体；现代职业教育体系；产教融合；园区经济；合作治理

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）25-0006-08

2023年4月18日，教育部办公厅印发《关于开展市域产教联合体建设的通知》（以下简称《通知》），市域产教联合体创建工作正式启动[1]。作为深化现代职业教育体系建设改革“一体两翼五重点”战略安排中“率先伸展开来的一翼”[2]，产教联合体建设得到了全国各地的热烈响应。2023年5月14日，教育部部长怀进鹏在现代职业教育体系建设改革工作推进会上指出，要把深化现代职业教育体系建设改革的重大部署落实到位，把准现代经济产业发展和教育发展的基本规律，组建一批有真需求、真供给、真政策的产教联合体，用好政策、建好制度[3]。把政策层面的重大创新转变为实践层面实实在在的发展效能，需要在理论层面对市域产教联合体“怎么看”“怎么干”的问题作出深刻回答。本文拟在识读市域产教联合体政策要义的基础上，对其理论逻辑和行动策略提出若干思考，以期抛砖引玉。

一、市域产教联合体的政策要义

教育部办公厅《通知》和以《山东省教育厅 山东省发展和改革委员会 山东省科学技术厅 山东省工业和信息化厅 山东省商务厅关于推进市域产教联合体建设的指导意见》）（以下简称《意见》）为代表的省级实施方案，构成了关于产教联合体建设改革的央地两级制度体系[4]。《通知》正文共计1532字，分为三个部分：工作目标（139字）、条件要求（895字）、组织实施（498字）。可以看到，《通知》的主要目的在于明确市域产教联合体的建设标准与实施流程。《意见》正文共计2593字，分为四个部分：总体要求（406字）、建设机制（321字）、重点任务（980字）、保障措施（646字）。可以看到，《意见》的重心在于任务落实与保障措施。《通知》和《意见》既各有侧重又一以贯之。综合来看，市域产教联合体的政策要义有以下几个关键点。

（一）发挥园区作用

以园区为载体实现产教融合视域从教育向产教的转变，是市域产教联合体建设的最大亮点。《通知》开宗明义，明确指出市域产教联合体要“以产业园区为基础”进行打造。从组织实施的角度看，《通知》明确“以产业园区为基础组织申报”，要求明确市域产教联合体的牵头单位，包括产业园区所在地政府（管委会）、牵头学校、牵头企业。从建设指标的角度看，《通知》明确申报市域产教联合体园区的基本条件是：“产业园区总产值在省内位于前列，主要以先进制造业、现代服务业、现代农业等为核心主导产业”，并强调需“将联合体建设情况纳入产业园区工作考核指标和职业教育工作目标考核体系”。《意见》更具操作性，明确提出原则上“济南新旧动能转换起步区、青岛西海岸新区及16个国家级经济技术开发区、13个国家高新技术产业开发区、4个省级新区”建立联合体，并制定“一体一案”。”《意见》还强调，要在依托园区的同时做好服务园区工作，提出了“推进产教资源共建共享”“赋能企业专精特新发展”等举措。

（二）鼓励市域竞争

为产教联合体建设改革加上“市域”的定语，表明政策层面对于职业教育产教融合的规律性认识达到新的高度。依托园区，解决的是深化产教联合体建设改革的载体问题；聚焦省域，明确了深化产教联合体建设改革的基座问题；而面向市域，回答的是深化产教联合体建设改革的赛道问题，要推动职业教育产教融合走深走实，必须发挥地方的积极性。行业在一定程度上具有地方的性质，但协调能力有限，这正是职教集团“集而不团”的重要原因。学校是基层单位，但话语权和影响力不足，这正是产教融合中“校热企冷”的症结所在。要实质性地发挥地方的作用，应该另辟蹊径，发挥省域积极性是深化现代职业教育体系建设改革给出的最新方案。要把省域改革积极性落到实处，就必然要鼓励市域竞争。一方面，省对市有强大影响力；另一方面，市域之间也天然地构成竞争关系。正如有学者指出的，市域已成为现代职业教育体系建设的基本单元和改革的重要坐标[5]。通过鼓励市域竞争，会制度性地做实省域探索现代职业教育体系建设新模式的改革基座地位，也会让市域产教联合体建设改革具备涌现出更多地方特色的可能。据统计，各地已向教育部申报了97家市域产教联合体[6]。无论是从数量还是从覆盖面来看，这个规模都是相当可观的。

（三）注重实体运作

《通知》明确要求教育部门会同发展改革等部门建立密切配合、协调联动的工作机制，打造政府、行业、企业与学校四方协同的命运共同体；联合体内各类主体协同配合，成立政府、企业、学校、科研机构等多方参与的理事会（董事会），达到产权明晰、组织完备、机制健全、运行高效的实体化运作要求。《意见》进一步提出，联合体实行政府主导、校企主体、多元参与、实体化运行。实体化运行是职业教育产教融合能否取得成效的关键。正确理解实体化运行是职业教育产教融合的基础。事实上，市域产教联合体之前的改革举措之所以出现浅表化、虚拟化、松散化的问题，正是在对实体化的理解与落实上出现了偏差。比如，产业学院的二级学院化就是以次级实体化的方式回避了院校层面混合所有制改革可能带来的风险和挑战。而很多产业学院以项目化来理解和推动实体化，也正是一种退而求其次的表现。应当说，实体化的达致并非一朝一夕之功，有大量具体甚至艰苦的工作要做。正是由于这个原因，《通知》和《意见》不约而同地对落实实体化的具体政策作了粗线条勾勒，为各地结合实际进行创新性执行预留了空间。

二、市域产教联合体的理论逻辑

市域产教联合体是以园区为载体、以市域为赛道、以省域为基座，通过实体化运行和合作性治理，推动职业教育产教深度融合的制度安排。作为一项职业教育产教融合政策的重大创新，市域产教联合体从2022年12月的政策宣示到2023年4月的部署落实，仅用了4个月时间。而作为一种改革实践，市域产教联合体的提出则经历了漫长的探索过程。探索的主要形式是职教集团、职教园区、产业学院、产教融合园区等。市域产教联合体与这些探索既一脉相承又突破创新，蕴含着深刻的理论逻辑。

（一）对园区及园区经济的深刻认识

把产教联合体建基于园区，实现了产教融合从教育到产教的视域转换和从学校到产业的站位提升，彰显了跳出教育看教育、跳出个体校企看产教融合的宏阔视野，体现了对园区、园区经济重要性及其发展规律的深刻认识。无论从历史、现状还是未来的角度看，园区在经济社会高质量发展中的作用都举足轻重。这对职业教育产教深度融合提出了挑战，更提供了机遇。

1.作为发展经验的园区

从世界范围看，园区作为一种经济组织形态的历史，甚至比某些民族国家的历史还要长。一般认为，自由资本主义时代意大利热那亚雷格亨自由港是园区经济的肇端。真正让园区经济成为世界各国瞩目焦点的，是二战后美国北加州湾区硅谷和波士顿附近的128公路带产业园区。以此为起点，园区经济逐渐实现了从点到面、从初级贸易区到智密产业区的空间演绎，并越来越具有全球影响力。“园区经济这种超越社会制度、经济发展水平和自然资源禀赋限制的特殊经济空间形态，在聚集要素资源、降低生产成本、提高创新能力、提高产出效益、提升区域经济等方面显现出强大的生命力，成为经济‘马赛克’版图上最耀眼的光环”[7]。

我国改革开放40多年来的经济社会发展，与园区经济的发展壮大相伴相生。无论是在促进改革还是在扩大开放的意义上，园区都功不可没。1980年5月，党中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头、厦门建立经济特区。巧合的是，同样是在1980年，中国的高职教育开始创生，第一所高职院校金陵职业大学在南京创办。时间巧合的背后，是深刻的经济发展逻辑。尽管园区和高职分属两个不同的领域，但深层次动因都是经济社会发展的强烈需求。目前，我国的园区类型已经非常多样。在经济领域，有经济技术开发区、出口加工区、保税区、自由贸易区；在科技领域，有高新技术产业开发区、工业科技示范园、科学城；在教育领域，有职教园区、大学城等。可以说，园区既是一种要素聚集机制、经济发展经验，又是一种改革创新平台和教育发展模式。园区与职教天然地具有内在联系，应该可以通过高水平的互动为经济和教育创造更多可能。

2.作为发展机遇的园区

从经济体量的角度看，园区可谓经济世界中不折不扣的“隐形巨人”。要深刻理解市域产教联合体的建构逻辑，应该对园区及园区经济发展现状有充分认识。从省域比较的视角看，在全国经济版图中比重最大的省份是广东省，占比在10%左右。科学技术部火炬高技术产业开发中心、中国科学院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心2022年9月发布的最新报告——《国家高新区创新能力评价报告（2021）》显示，2020年全国169家国家高新区园区生产总值（GDP）达135566.2亿元，相当于全国GDP的13.3%[8]。另据统计，2020年广东省生产总值（GDP）为11.08万亿元，占当年全国GDP总额的10.91%[9]。也就是说，仅国家高新区的经济总量就比稳居全国第一的广东省高2.39个百分点。更重要的是，园区经济的影响力不仅体现在体量上，在发展质量和增长潜力方面，园区的表现也相当亮眼。据《国家高新区创新能力评价报告（2021）》，国家高新区企业R&D经费内部支出占园区生产总值（GDP）的比例为6.8%，是全国平均水平的2.8倍；劳动生产率为36.2万元/人，是全国平均水平的3.1倍；每万名从业人员中研发人员全时当量为849人年①，是全国平均水平的12.3倍；国家高新区创新活动绩效指数达到198.6，较上年增长11.0%；创新驱动发展指数为147.9，较上年增长3.5%。

目前，园区经济已经进入到自由贸易港阶段。2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛开幕式上发表主旨演讲，提出“探索建设中国特色自由贸易港”。2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。2天后，海南自由贸易港11个重点园区同步举行挂牌仪式。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了海南自由贸易港法等。园区经济发展的新形势为职业教育产教融合的发展提供了难得的历史性机遇。这是思考谋划打造市域产教联合体的宏观经济背景。可以说，无论是从绝对体量还是相对比重，或是从发展现状及增长潜力来看，园区和园区经济已成为推动职业教育产教深度融合不容忽视的重要力量。

3.作为发展逻辑的园区

一般认为，对园区经济的发展逻辑进行理论解释，最成功的是法国经济学家佩鲁（Francois Perroux）提出的“增长极”理论。这种理论认为，园区经济之所以能取得成功，本质是通过推动性产业（propulsive industry）的嵌入，形成聚集性增长引擎和增长中心，从而带动整个区域经济的高质量发展。事实上，除了能够推动经济发展，园区对职业教育等社会事业发展的带动效应也不容忽视。园区推动职业教育产教融合深度发展的内在机理，是极化效应与扩散效应。极化效应强调的是园区的资源吸附能力，扩散效应揭示的是园区的辐射带动能力。园区是经济增长的发动机，也是职业教育产教深度融合的增长极。构建产教联合体，既是吸附整合职业教育产教融合资源的迫切需要，也是优化升级现代职业教育体系并发挥辐射带动作用的必然要求。

（二）对融合及融合发展的精准把握

深化产教融合是打造市域产教联合体的终极目的。产教融合背后，是越来越融合的时代和融合发展作为发展方法论的崛起。事实上，不仅产教需要且正在融合，军民融合、城乡融合、媒体融合、科技与经济融合、发展与安全融合等也都在以相同的逻辑在不同的领域创造奇迹。从融合发展的视角看，“‘四个全面’战略布局是融合发展的纲领，‘五位一体’总体布局是融合发展的任务”，融合发展思想是根据新时代的历史特点提出的完整的理论、路线、方针和政策体系，是马克思主义发展观在新时代的创新[10]。打造市域产教联合体，是在职业教育领域落实融合发展思想的重要体现和必然要求。