变通执行：地方政府职业教育政策执行的一种行动策略

摘 要 职业教育政策变通执行是地方政府在压力型体制下的一种行动策略，是地方政府先行先试，积累经验的重要方式。中央政府权威下的政府间利益博弈为地方政府职业教育政策变通执行提供了制度化基础，政府官员间的私人关系为地方政府职业教育政策变通执行提供了非制度化基础。地方政府职业教育政策变通执行具有实现中央政府政策目标与维护地方政府利益的显性功能，也具有扩大地方政府实际权力与分配职业教育资源的隐性功能。地方政府职业教育政策变通执行使得中央政府的政策目标与社会各主体的教育利益产生分化，从而形成四种变通执行的“理想类型”。未来，应完善制度设计，促进地方政府职业教育政策变通执行从有序变通向制度框架之下的有效执行转变。

关键词 地方政府;职业教育政策;变通执行;行动策略

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）15-0048-07

作者简介

李阳（1992- ），男，天津大学教育学院博士研究生，研究方向：职业教育社会学，职业教育政策（天津，300072）;潘海生（1975- ），男，天津大学教育学院教授，博士生导师，研究方向：职业教育管理与政策

基金项目

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育专业建设与产业发展的谱系图研究”（20JZD055），主持人：潘海生;天津市研究生科研创新项目“现代化进程中职业教育治理的社会支持系统研究”（2021YJSB155），主持人：李阳

一、问题的提出

政策执行是政策执行主体运用各种政策工具将政策目标转化为政策现实的过程[1]。在职业教育政策执行过程中，中央政府和职业教育政策研究者经常喜欢用“上传下达，令行禁止”的话语来形容地方政府职业教育政策执行的理想状态，而地方政府则时常采取结合地方优势的做法来变通执行中央政府的职业教育政策。这种变通执行是地方政府在压力型体制下[2]，结合中央政府政策目标和地区实际需要，对政策内容进行重新规划的一种现象[3]，是地方政府先行先试，积累经验的重要方式。在我国职业教育治理中，中央政府通过制定政策引导和规范地方政府的职业教育治理行为，但是考虑到地方政府的复杂性，中央政府在职业教育政策制定时一般会留给地方政府一定的政策空间。当中央政府政策层层传达到地方政府时，由地方政府结合地方实际予以细则化、具体化，从而产生了一些典型的区域职业教育治理模式。虽然地方政府职业教育政策变通执行的种类繁多，但总体呈现出派生性、区域性和灵活性的共性特征。首先，它不是中央政府制定的职业教育政策本身，而是地方政府依据这些政策并结合地区实际而派生出来的政策;其次，地方政府职业教育政策变通执行只适用于某一特定地区;最后，地方政府职业教育政策变通执行可以根据地区实际灵活变化。

当前，关于地方政府职业教育政策变通执行的研究主要集中在变通执行产生的行动者因素、环境因素、区域差异、结果评估等方面。实际上，在职业教育政策研究中，变通执行一直是个边缘概念，甚至连其存在的合法性都尚存疑问。地方政府职业教育政策变通执行能够走进研究者的视野，进入职业教育政策研究的理论舞台，只不过是因为它的“失范角色”具有某种特殊的“反衬功能”[4]。它常被当作反常的、偏差的、病态的现象来研究，要么被看成是地方政府自行其是的做法，要么被看成是地方官员谋求私利的做法，要么被看成是社会结构紧张在职业教育政策执行上的表现。所有这些，都与我们的意义假设有所牵连，我们希望建构一个统整的社会，而失范则意味着社会秩序的紊乱[5]，由此引发出来的结构性假设，以社会整合的名义剥夺了职业教育政策变通执行存在的意义。

职业教育政策研究的这种局面是值得犹疑和反思的，结构功能主义的系统理论和整合思想在职业教育政策领域的拓殖，导致地方政府职业教育政策变通执行的价值一直处于缺席状态。事实上，变通执行在很多情况下所表现出来的是地方政府执行职业教育政策时的灵活性，是职业教育治理机制创新的重要源泉。换句话说，在职业教育政策执行过程中，变通执行早已成为一种制度化的行为，具有深厚的合法性基础和特定的制度逻辑，是地方政府职业教育政策执行的一种行动策略。因此，我们希望将地方政府职业教育政策变通执行带回职业教育政策研究中来，分析其成因、功能和类型，以丰富职业教育政策理论。

二、地方政府职业教育政策变通执行的制度分析

（一）政府间利益博弈：地方政府职业教育政策变通执行的制度根源

在职业教育政策执行过程中，中央政府和地方政府都有自己的利益考量。职业教育作为与经济社会发展联系最为紧密的教育类型[6]，通过培养技术技能型人才，在服务国家重大战略和经济发展、促进共同富裕等方面发挥着重要作用。因此，中央政府主要从国家长远发展的角度着眼，使用各种激励手段，推动职业教育政策执行。

对地方政府而言，职业教育政策执行能够获得一定收益，但也需要付出一定成本。因此，地方政府在职业教育政策执行中是否采用变通执行的行动策略主要取决于其在职业教育政策执行过程中的效用函数。第一，在当前以经济发展为主导的考核机制下，地方政府更像是一种“经营型政府”，其主要利益诉求是短时间内地方经济的快速发展。这导致地方政府在职业教育政策执行中会考虑职业教育发展与其他地方事业发展特别是与经济发展之间的利害关系，并以实现自身利益最大化为行动准则。第二，由于漫长的行政距离，地方政府拥有更多的“地方性知识”，导致地方政府在职业教育政策执行过程中拥有更多资本变通执行职业教育政策。第三，在地方政府看来，职业教育政策执行的成本可以转嫁给中央政府或其他地方政府，而职业教育政策执行的收益也可以“搭便车”，这样就可以弱化本地区政府职业教育政策执行力度，减少职业教育政策执行的成本[7]。

在执行中央政府职业教育政策过程中，地方政府的行动策略选择主要取决于如何实现自身利益最大化。由于职业教育政策执行的正外部性，以及职业教育政策执行收益的流动性，某一地区培养的技术技能型人才可以被另一地区的企业雇佣，造成本地区培养的技术技能型人才流入其他地区。这将导致一些地方政府不愿意以执行中央政府职业教育政策的方式来获得所需人才，而更愿意通过政策优惠吸引其他地区人才，从而满足本地区经济社会发展的人才需求。

显然，利益冲突是引发职业教育政策执行政府间博弈的前提。根据中央政府以及地方政府之间的博弈分析，博弈规则和效用函数对博弈的结果具有决定性作用。同时，政府间博弈不是静态博弈，而是贯穿职业教育政策执行全过程的动态博弈，博弈双方随时都可能变换博弈策略，改变地方政府职业教育政策变通执行的方式。

（二）维护中央权威：地方政府职业教育政策变通执行的制度化基础

在中国政府庞大的等级结构中，中央政府位于最顶端，通过职业教育政策制定来指导各级地方政府的职业教育发展工作部署以实现中央政府的政策目标，这是政府组织活动的重要特点。特别是分税制改革以来，财政资源向中央政府集中[8]，政府决策更加集中，中央政府的职业教育政策成为诱发各级地方政府行动的基本制度环境。这一制度环境最显著的特点是来自中央政府的职业教育政策的统一性，即中央政府制定的职业教育政策在不同地区有着很大程度的一致性。在职业教育政策执行中，我们可以看到这种政策统一性的表现：中央政府制定的职业教育政策通过各种渠道层层传达到各级地方政府，而地方政府，主要是基层政府则根据政策要求贯彻落实。与此同时，各级地方政府也常常根据地方实际需要部署相关活动，主要是将地方经济发展任务和职业教育治理任务相结合。而后，中央政府通过走访调查、派驻检查组、收集资料等方式对地方政府职业教育政策执行加以监督和验收。

职业教育政策的统一性反映了职业教育政策的一个基本特点：指导全国职业教育发展的政策来自于一个相对集中的过程。统一性的职业教育政策强化了中央政府的权威，然而，这种政策并不能完全符合各地区的实际情况，从而带有微观层面上的差异性。这些微观层面上的差异性意味着，在职业教育政策统一性的背后，变通执行是地方政府必不可少的运行机制。例如，高职百万扩招政策执行在空间上存在差异，不同地区需要承担的扩招任务不同，在实际中的做法也并不相同。一些地方政府将高职扩招目标和地方政府主要发展目标相结合，比如将高职扩招目标和脱贫攻坚、乡村振兴目标捆绑在一起，这些差异是中央政府所允许的。同时，在中央政府职业教育政策下发之初，不同地区的地方政府保持了高度的一致性，而当政策执行一段时间后，不同地区之间的差异性复又显现，这些差异也是中央政府所允许的。

在这里，我们看到了职业教育政策统一性和职业教育政策变通执行之间的张力。即中央政府的职业教育政策越统一，其与地区实际情况之间的差异性就越大，在执行过程中就不得不允许变通执行的存在。因此，职业教育政策统一性本身就内含了地方政府职业教育政策变通执行存在的基础和合法性。

（三）建立私人关系：地方政府职业教育政策变通执行的非制度化基础

在职业教育政策执行过程中，为了保证政策目标的实现，需要设计一个合理的激励机制[9]，中央政府激励机制设置的一个主要内容就是对地方官员政绩的考核。中央政府希望通过这种方式调动地方官员的积极性，诱发地方政府产生符合中央政府期待的行为。但是，中央政府的激励机制设置有时并不符合地方政府的实际运行逻辑，致使激励机制与政策目标不相容的情况发生。这些矛盾导致了与中央政府政策目标相悖的利益群体的形成，为地方政府职业教育政策变通执行提供了非制度化基础，使得政策目标被其他目标代替[10]。当激励机制设置与政策目标出现不一致时，激励强度越大，地方政府目标替代的现象就越严重，职业教育政策变通执行的动力就越强大。

近年来，职业教育政策执行的法治化、制度化有了很大发展，职业教育政策执行的实施细则、职业教育政策执行者的素质、职业教育政策执行的配套资源等方面都有了一定程度的进步。从政策意图上看，各种规章制度的完善、技术化治理手段的使用等应该能够提高地方政府职业教育政策执行的规范化和制度化，削弱非制度化的人为因素产生的偏差。但是，在地方政府组织运行中，却发现地方官员趁机在政府组织内部、政府组织之间通过正式的职业教育政策执行建立与其他政府官员之间的非正式的私人关系。而这些非正式私人关系为地方政府职业教育变通执行提供了非制度化基础。

在当前政绩考核机制下，正式制度给地方官员的职业生涯发展和升迁带来了一定程度的不确定性，这种不确定性主要体现在中央政府对于职业教育政策执行的硬性要求与地方政府柔性执行之间的态度。具体而言，在政府正式制度之下，地方官员需要面对层层下达的职业教育政策执行的刚性任务以及随之而来的奖惩措施，还有同事之间职务晋升的竞争。而他们向上升迁流动的前景与其在工作岗位上完成上级任务的情况和政绩有关。在这个过程中，与自己有竞争关系的官员与上级官员之间的非正式私人关系增加了他们在职业教育政策执行过程中所承担的风险和不确定性。为了应对这种风险和不确定性，他们需要做好双重准备。一方面，他们需要有能力调动各种资源以完成上级政府交代的任务;另一方面，他们需要以自我为中心建构起社会关系结构[11]，以促进其职业生涯发展。实际上，在地方政府职业教育政策执行过程中，非正式的私人关系是职业教育政策得以顺利落地的重要因素，在职业教育政策执行过程中起到了润滑的作用[12]。

三、地方政府职业教育政策变通执行的功能分析

所谓地方政府职业教育政策变通执行功能是指变通执行行为本身所带来的影响。在此，我们借鉴默顿的理论，将地方政府职业教育政策变通执行的功能区分为显性功能和隐性功能两种[13]。

（一）显性功能：实现中央政府政策目标与维护地方政府利益

地方政府职业教育政策变通执行并非是一种非预期的意外结果，而是职业教育政策执行过程中的一种运行机制。作为地方政府职业教育政策执行的行动策略，变通执行可以存在的一个关键原因是，它能够在中央政府的政策目标和地方政府利益之间寻找一个平衡点，保障政府组织运行的稳定和政府官员自身职业生涯的发展。具体来说，地方政府职业教育政策变通执行具有以下几种显性功能：

第一，安全阀的功能。在中国当前的压力型体制下，职业教育政策执行机制能够运行的前提是来自中央政府的压力与地方政府的执行力之间能够保持大体平衡。然而，随着中央政府政策统一性和地方政府政策执行力之间的张力显现，如果过度强调职业教育政策的统一性，无疑将会对现有的职业教育政策执行机制的稳定性构成挑战。在这种情况下，地方政府职业教育政策变通执行缓解了政策统一性可能带来的稳定性风险。