改革开放以来我国职业教育体制政策工具的选择偏好及改进策略

摘 要 对职业教育体制政策选择偏好进行研究有助于完善职业教育体制政策体系，推动政策实践运作。依照施耐德和英格拉姆的政策工具分析框架，对改革开放以来54份职业教育体制政策进行计量与内容分析。研究发现，职业教育体制政策工具存在权威工具使用泛滥化、激励工具使用低频化、能力建设工具使用失衡化、学习工具使用片面化等问题。新时代职业教育体制政策工具的时代转向应从多种工具协同合作增强权威工具执行效果、双管齐下充分发挥激励工具的双重效果、均衡使用增加能力建设工具作用、综合运用学习工具以发挥多重功能等方面着手，不断优化职业教育体制政策工具选择。

关键词 职业教育体制;政策工具;政策文本;政策偏好

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）15-0055-07

作者简介

祁占勇（1978- ），男，陕西师范大学教育学院教授，博士，博士生导师，研究方向：职业教育政策（西安，710062）;王盼盼（1993- ），男，陕西师范大学教育学院硕士研究生，研究方向：职业教育政策;张晨露，陕西师范大学教育学院

基金项目

教育部哲学社会科学后期资助重大项目“基于乡村振兴的农村职业教育发展战略研究”（21JHQ017），主持人：祁占勇

一、问题的提出

一个国家的职业教育体制主要涉及的是有关各级各类职业院校之间、各级各类职业教育管理之间的关系问题，职业教育体制政策就是以协调这些关系为出发点。从深层次来看，职业教育体制政策所规定的是有关职业教育中各主体之间的关系，这些主体之间主要存在工作职责权限划分的关系状态和各种资源分配利用的关系状态。改革开放40多年来，我国职业教育的改革与发展离不开国家重大职业教育政策的推动，职业教育政策文本对职业教育体制也进行了全面的规定。职业教育体制政策的研究、制定及实施以政策工具为载体。政策工具指的是政府实现政策目标、处理政策问题、实施政策方案而采取的机制、途径与手段[1]。因此，对职业教育体制政策工具进行研究，不仅可以全面梳理我国职业教育体制的政策历程，还可以理性地反思我国职业教育体制的利与弊，助力构建社会主义国家现代化职教体系，使职业院校有能力培养更多高层次技术技能人才，为建设和发展社会主义强国提供人才保障和技能支撑。

在中国知网对主题词“职业教育体制政策”进行检索，从1999年至今我国职业教育体制政策的关注度较为稳定，波动较小，依据关键词共现网络可以发现，我国职业教育体制政策的研究内容主要集中在以下几方面：一是我国职业教育体制政策的变迁研究[2][3][4][5][6];二是我国农村职业教育的研究[7][8][9];三是我国高等职业教育政策的研究[10][11][12]。总体来看，当前我国学者大多从政策变迁的角度、政策对某一领域作用的角度来进行研究，在研究内容方面主要以相关政策的运行逻辑、阶段特征、实施路径、制定环境、实践效果、改进策略为主，鲜有对政策工具选用的现状、特点等进行研究;政策的选取以职业教育体制中的具体领域如管理、资金等为主，以职业教育体制这一宏观议题进行政策分析的相关研究较少。基于此，为了更好地呈现我国职业教育体制政策的发展轨迹与途径，本研究从政策工具视角出发，定量分析1978年后我国职业教育体制政策文本，呈现我国职业教育体制政策工具偏好、特点与问题，为提升我国职业教育体制政策的适用性建言献策。

二、分析框架和方法

（一）分析框架

自20世纪80年代以来，政策工具被广泛应用到对政策的分析当中，利用政策工具对政策进行分析，以对政策中所包含的理念、执行、目标进行解构，在深度理解政策文本所包含的内涵的同时将政策本身所希望实现的目的转化为现实的可行性建议，从而提升政策的实现效率。施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）在分析了个体面对政治或社会问题停止行动的深层原因后，将政策工具分为五大类，见表1。这一政策工具的分类标准是利用不同的影响因素来对个人或者集体产生影响，从而让现实事件按照政策文本所预想的方向去发展，这与职业教育体制政策制定的维度较为相似，有些是在法律条文中或者行为的正当性后再去采取行动，有的是受到有关的利益动力后采取行动，有的是在具备了一定的能力培训后认为自身具有完成这一任务的能力后采取行动，还有的是在目标明晰后再去采取行动等;同时，施耐德和英格拉姆将群体的行为目标和政策本身所蕴含的目标联系在一起，使获得的分类标准更加明晰和细致，层次也更加分明，有助于推进我国职业教育体制政策的研究。因此，用施耐德和英格拉姆工具分类框架来对我国的职业教育体制政策进行分析有较强的适用性。

其中权威工具是指政府利用其合法权力，对公众提出要求与管制使其可为或不可为一定事项，大多通过法律规范、行政事务许可、权利的赋予以及强制处罚等来体现，具有强制性、规范性等特点;激励工具是指政府承诺目标群体在达成某一目标时给予其一定的物质或精神奖励，如果说处罚是个人或群体违反政策实施目标的消极工具，那么激励便可作为加深个人或群体对政策认同及推动实施的正面鼓励工具，具有诱导性、可选择性等特点;能力建设工具是指为个体提供相关的保障、基础设施、培训与信息等必要资源，来提高个人或机构开展或继续实施活动的生存力，最终达成政策目的手段，具有客观性、实际性等特点;符号和规劝工具是指以价值观的引导及从群体内部理念出发对其进行鼓动或劝导，通过其认可政策价值或树立共同目标从而使其自发地实施政策行为，具有自发性、无形性等特点;学习工具是指虽然没有明确与限定的行为模式去驱使目标群体采取行动，但会在大的框架下为其提供行为思路以增强其行为过程的判断能力，如将权力下放或作出统一的战略规划，个人或群体可以依据其实际状况在一定程度上变通执行等，具有分散性、灵活性等特点[14]。这五种工具具有不同的内涵和特点，后续的编码工作展开都依据此工具。

（二）政策选择

为了能够客观全面地呈现我国职业教育体制政策，本文选择了1978年至2021年中央政府层面，即中共中央、国务院及各部委颁布的职业教育体制相关政策与能够体现政府旨在推动职业教育体制建设的政策。选取的内容对职业教育体制政策进行了全方位覆盖，职业教育体制主要体现在办学体制、行政管理体制、教育投资举办体制等方面。由于各地区开放程度不同，对职业教育体制化建设程度也不尽相同，导致各地出台的政策较为繁杂，因此本研究不涉及地方性的政策文件。

根据以上政策文本的选择标准，基于相关学术研究，对政府各个部门的官方网站、出版的各种政策文献合集进行整理，再对其进行查漏补缺后，最终选取了54份政策文本作为有限的研究数据样本。从政策数量来看，1978年以来我国职业教育体制政策呈动态波动样态，在1987年政策颁布的数量达到峰值。其中最早的政策为1978年颁布的《教育部 国家劳动总局关于全国技工学校综合管理工作由教育部划归国家劳动总局的通知》，最晚的为2021年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》。

通过对政策文本的进一步分析发现，职业教育体制政策的政策类型主要是一系列通知、决定、法律法规、意见、计划等。其中，以通知、意见为主，其颁布的主要部门主体有在不同时期主要颁布的主体不同这一特点。

（三）编码统计

对选取的政策内容进行编码是对我国职业教育体制政策文件研究的基础与关键，在对政策文件进行编码时要先学习并掌握施耐德和英格拉姆的分析框架，随后还要明确每一项政策工具的具体内涵，将选取的政策文件加入到对应的编码当中。其次，在对政策文本进行编码时以“条”为最小单位进行编码，例如“3-2”就是在选取的政策文本中的第三份文献中摘取的体制政策相关的第二条，“7-1”就是选取的政策文本中的第七份文献中摘取的体制政策相关的第一条。如此共选取文献54份，整理出141条相对具有代表性的体制政策条例。最后，再根据选取的每个条例的内容对其政策工具的使用情况进行判断，并总结出我国职业教育体制政策所采用的具体政策工具及其所属的工具类别的统计信息。

（四）政策工具选用类型

经统计，选出的54项政策文本中，使用各种政策工具共141次，其中权威工具63次，占44.68%;符号和规劝工具13次，占9.22%;能力建设工具38次，占26.95%;激励工具10次，占7.1%;学习工具17次，占12.05%。从各项工具来看，权威工具偏重使用机构管理工具;符号与规劝工具以使用劝诫工具为主，基本没有使用典型工具;能力建设工具则以管理运行工具为主，基础建设工具使用较少;激励政策工具经常使用身份优待、财政激励、利益奖励工具，绩效评估工具使用较少;学习工具集中使用权力下放工具，自我评估工具基本无使用。在我国职业教育体制政策中，各种政策工具的使用频率从高到低依次是：机构管理、管理运行、权力下放、财务管制、人事管制、财政保障、技能培训、劝诫、基础建设、理据、价值倡导、权力处分、身份优待、财政激励、利益奖励、绩效评估、战略规划、基层参与、信息平台、典型、自我评估。其中机构管理使用32次，占22.70%，战略规划、基层参与、信息平台、典型、自我评估使用次数为0。见图1。

（五）政策工具选用的组合形式

不同的政策工具均有其独特之处，政策想要达到理想的目的，就需要综合使用不同的工具。从每一项政策使用政策工具的结构来看，在54项职业教育体制政策中，多达25项只用某一种工具，达到总量的46.30%，如《教育部关于中等专业学校工科专业二年制教学计划安排的几点意见》仅使用了能力建设工具中的技能培训;7项政策虽然使用多种工具，但是这些政策工具种类都属于某一个类型，占总量的12.96%，如《教育部关于1979年中等专业学校招生工作的意见》使用了人事管制和权力处分工具，这两种工具都是权威工具;22项政策应用了多种类型的工具，其中应用两种工具的有12项，占总量的22.22%，应用三种工具的有6项，占总量的11.11%;应用政策工具种类最多的是《国务院关于大力发展职业教育的决定》，一共有9种。

三、职业教育体制政策工具选择的偏好分析

（一）以机构管理为核心、注重财务管制和人事管制的权威工具的运用

权威工具的强制性特征，代表着目标群体需要无条件在政策框架下开展活动，这大大降低了政策的制定与运行成本。虽然权威工具在政策制定过程中备受青睐，但不一定会受到政策对象的肯定。因为这种工具意味着必须这样行动，否则将会受到惩罚。而由于我国目前职业教育系统几乎是由政府所控制的，因此在职业教育体制相关的政策中，权威工具的使用居高不下。1978年后，依靠政府颁布法律或进行强制性管制的方式，在职业教育办学体制、管理体制、资金体制等各个方面均有体现。政策制定的层次性决定了政策运行的层次性，面对诸多程序，政策制定主体更倾向于运用权威工具来理顺政策目标群体的相关运行机制，因此在我国职业教育体制政策中更多地使用了机构管理工具，如对职业教育工作组织管理、职业教育学生的学业生活与社会管理、合作办学机构的经营管理、职业教育专家的聘用管理等。此外，职业教育是“昂贵”且专业性极强的教育，我国在职业教育体制政策中也使用了较多的财务管制和人事管制工具，如对职业教育办学经费进行管理、提出“双师型”教师等。

（二）发挥物质激励与名誉激励双重抓手的激励工具的作用

激励工具的运用本意是为满足政策目标群体的需求从而使目标群体自发性产生有利于政策目标实现的积极行为。目前，我国职业教育体制政策通常以物质激励和名誉激励双重保障的方式推动职业教育体制政策目标的实现，在物质激励方面，采用优秀职业技能人才给予国家重点资助、加大技能大赛中获奖学生的资助和奖励力度等财政激励和利益奖励;在名誉激励方面，设立了“大国工匠”评选、给予技能型高层次人才更高待遇等身份优待。绩效评估工具在《关于贯彻落实全国职业教育工作会议精神，进一步扩大中等职业学校招生规模的意见》中出现一次，即“各级教育行政部门要加强对高中阶段教育的宏观调控，要根据本地区高中阶段教育发展的总体规划，按照普通高中与中等职业学校招生规模大体相当的要求，对中等职业学校的招生任务进行逐级落实实行目标管理，并将此项工作任务的完成情况与年度工作业绩考核和奖励结合起来”[15]，此处虽然提及达到工作任务的完成情况与年度工作业绩考核和奖励结合起来，但对于该标准的设定极为模糊，可见我国职业教育体制政策中绩效评估政策工具运用极为缺乏。