从“示范”到“双高”：我国高水平高职院校建设政策比较分析

摘 要 “示范计划”与“双高计划”都是我国建设高水平高职院校的重要政策推进项目，二者之间既具有一定的承继性也具有一定的发展性。通过对“示范计划”与“双高计划”相关政策文本的比较发现，我国高水平高职院校建设主导价值取向是为国家发展，政策阶段性目标稳步推进，人才培养、校企合作、“双师”建设等是着力点，权威型工具是主要的政策工具。相比较“示范计划”，“双高计划”更侧重为教育发展的价值取向，强调专业群的基础性地位，凸显社会参与机制，使用的政策工具也更加丰富。但面对新形势，“双高计划”仍存在项目化建设身份固化、专业群形式化、建设成效评价标准矛盾等风险，政府应通过引导高职院校不同的功能定位，从知识层面寻求专业群组建逻辑，构建以政府为主导、多元主体参与的评价体系等路径促进我国高水平高职院校高质量发展。

关键词 高水平高职院校;政策;示范计划;双高计划;文本分析

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）15-0062-07

作者简介

许刘英（1975- ），女，浙江经济职业技术学院副研究员，教育学博士，研究方向：中国教育学术史，教育基本理论（杭州，310000）

基金项目

教育部行指委“科创融教”职业教育改革创新课题“中国特色高等职业教育制度建设研究”（HBKC211002），主持人：陈正江;浙江省高等教育学会2020年度高等教育研究课题重点项目“百万扩招背景下高等职业教育质量评估体系构建”（KT2020050），主持人：张建梅

建设高水平高职院校是我国深化职业教育内涵，适应经济和社会转型的重要战略部署。2005年，国务院提出在全国重点建设100所示范性高等职业院校。2006年，教育部和财政部联合实施“国家示范性高等职业院校建设计划”（简称“示范计划”），标志着我国高水平高职院校建设正式启动。2010年，“示范计划”继续推进，并新增100所左右“骨干”高职院校。2015年，“示范计划”项目验收全部完成。通过“示范计划”建设，我国建成一大批高职标杆院校，高水平高职院校建设取得一定成效，但与此同时也暴露出身份固化、资源依赖、竞争缺乏等问题[1]。为进一步深化职业教育的内涵建设，实现高质量发展，2019年，继“示范计划”后，“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”（简称“双高计划”）正式实施，标志着我国高水平高职院校建设迈入一个新的阶段。从政策目标上看，“示范计划”与“双高计划”都是以建设高水平高职院校为宗旨，然而与“示范计划”政策相比较，“双高计划”政策有哪些继承？又有哪些发展？面对新时代新形势，“双高计划”有哪些难点？这些问题值得深入分析和认真思考。

一、样本选取及分析框架

（一）样本选取

政策是指一定的组织机构为实现一定的目标而制定、调整、执行的行为准则。在我国，政策一般以文件形式公布，主要包括法律、法规、规定、办法、实施细则、决定和决议等。通过查阅国务院以及教育部网站，搜索整理出自2005年至今，以“示范计划”和“双高计划”等为关键词的政策文件。这些文件不仅包括了法规、决定等正式文件，同时也包括讲话、会谈纪要等非正式文件。考虑到文本的规范性、权威性和开放性，本文以正式文件为分析对象，选取《国务院关于大力发展职业教育的决定》（简称2005《决定》）、《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（简称2006《意见》）、《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法》（简称2007《办法》）、《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》（简称2010《通知》）4个针对“示范计划”建设的文件，以及《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称2019《意见》）、《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》（简称2019《办法》）、《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》（简称2020《办法》）3个针对“双高计划”建设的文件为研究对象。

美国政治学学者拉斯韦尔（Harald d.Lasswell）和卡普兰（A.Kaplan）认为，公共政策是一种包含目标、价值与战略的大型计划[2]。从国家出台的“示范计划”和“双高计划”建设文件来看，完整性地包括价值取向、建设目标、任务、实施手段等基本要素的只有上述7份文件，因此上述7份文件作为分析对象具有较高的信度。7份文件中，2005《决定》开始启动“示范计划”，2006《意见》是“示范计划”建设目标、内容、任务的规定，2007《办法》是其实施管理办法的具体说明，2010《通知》则是“示范计划”建设的进一步推进，文中将这4个文件归属于“示范计划”建设政策。2019《意见》是“双高计划”建设目标、内容、任务的规定，2019《办法》和2020《办法》则分别是对其遴选、绩效管理办法的说明，文中将这3个文件归属于“双高计划”的建设政策。

（二）分析框架

政策文本分析既是了解教育政策特征的主要手段，亦是教育政策研究的重要路径[3]。政策文本分析，关键在于对政策文本基本要素的选取及其详细考察，进而以一种结构的方式对政策制定情况予以反映。基于上述拉斯韦尔关于政策定义的外延，本文主要侧重于政策价值取向、政策目标、政策对象、政策工具等要素大类，以及各要素的具体分类，对高水平高职院校建设政策进行系统分析，见表1。其中，政策价值取向可分成三个层面：一是国家发展，二是职业教育发展，三是国家发展与职业教育发展相统一[4]。政策目标既包括我国高水平高职院校建设所要实现的阶段性节点目标，也有衡量目的是否达到的描述性具体量化指标。政策对象是指我国高水平高职院校的建设主要围绕党的领导、学校治理、人才培养、校企合作、“双师”建设、专业建设、教学改革、社会服务、国际交流与合作、社会参与机制等领域来展开。从权威型、象征性和劝诫型、激励型工具、能力建设型、自愿型等多项政策工具来分析我国高水平高职院校建设政策工具的使用。

二、高水平高职院校建设政策的共同特征

（一）为国家发展是高水平高职院校建设的主导价值取向

无论是在“示范计划”还是在“双高计划”政策文件中，在阐述建设高水平高职院校的目标及意义时，政策文本所蕴含的价值取向更多地体现出满足国家发展的需求。如2005《决定》指出，“以服务社会主义现代化建设为宗旨，加强示范性职业院校建设”。随着“示范计划”项目的正式启动，2006《意见》对高水平高职院校建设服务国家发展利益需求的描述更为具体，强调要清醒地认识到，高等职业教育必须改革办学机制，主动适应社会需求，增强培养面向新时代高技能人才的能力。2010《通知》总结高水平高职院校建设成就，同时强调继续推进高水平高职院校建设，培养高素质专业人才在人力资源强国发展战略方面的重要作用。进入“双高计划”建设时期，2019《意见》、2019《办法》和2020《办法》都有多处关于满足国家发展需要的描述，如2019《意见》强调“支撑国家重点产业发展”“支撑国家战略和地方经济社会发展的重要力量”。2019《办法》以能否“对接国家和区域主导产业”作为专业群遴选的首要标准。2020《办法》指出高水平高职院校绩效核心目标是“对接国家战略”。为国家发展一直以来都是我国高水平高职院校建设的核心价值取向，主要原因在于，国家是教育事业的主导者，始终视教育为参与国际竞争及其自身发展进步的重要工具[5]。建设高水平高职院校是教育强国的重要组成单元，具有重要的战略意义，国家聚集资源建设，必然要求高水平高职院校建设为国家战略服务，以承担起新时代职业教育发展的使命，更多地体现出为国家发展的价值取向。

（二）高水平高职院校建设阶段性目标稳步推进

我国高水平高职院校建设阶段性节点目标在“示范计划”“双高计划”政策文本中均有清晰的界定，且呈稳步推进趋势。2005《决定》的颁布标志“示范计划”的启动。2006《意见》的印发标志“示范计划”的实施，并于2006-2010年分批重点支持100所高职院校。2010《通知》继续推进“示范计划”，扩大重点建设院校数量，新增100所国家骨干高职院校，明确到2015年完成项目验收，逐步形成“结构合理、功能完善、质量优良的高等职业教育体系”。“双高计划”建设时期，政策文件基本沿袭“示范计划”的阶段性建设目标，集中力量建设50所左右的高水平院校和150个左右的高水平专业群，“到2022年，形成一批有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准;到2035年，形成中国特色职业教育发展模式”。这些表明，我国高水平高职院校阶段性建设目标的设定呈稳步推进态势，时间节点的设置与国家五年规划保持同步。作为公共政策的结构要素，高等职业教育改革与发展一直是国家建设人力资源强国的重要环节，其规划发展目标必然与国家经济和社会发展要求同步。加快高等职业教育改革和发展，提升高等职业院校人才培养质量，为实现教育强国、人才强国目标做出重要贡献，始终是制定我国高水平高职院校建设政策的主要目标。

（三）人才培养、校企合作、“双师”建设等是高水平高职院校建设的着力点

在政策对象10个子类目中，人才培养、校企合作、“双师”建设等7个子类目是“示范计划”建设和“双高计划”建设时期我国高水平高职院校所共同改进的领域。具体而言，在人才培养方面，两个计划建设时期都特别重视高等职业教育人才培养模式的改革，强调参照职业岗位需求制定培养方案，着力培养一批产业急需、技艺高超的高素质技术技能人才。在校企合作方面，都重视学校与企业深度合作，形成校企命运共同体，实质推进校企协同育人。在“双师”建设方面，在注重提高专业教师“双师”素质的同时，注重作为行业权威、技术骨干力量的技术技能大师的培育。在专业建设方面，侧重于面向区域或行业重点产业，通过支持优势专业、促进专业结构优化等方式推进。在教学改革方面，强调全方位探索岗位需求与专业教学的有机结合，广泛应用于混合教学，促进课堂教学内容、形式和评价方式的变革。在社会服务方面，两个计划建设均强调面向区域行业企业开展技能人才培训、参与技术创新和研发，增强服务国家区域发展战略能力。在国际交流与合作方面，重视与发达国家的广泛合作，引进优质职业教育资源，参与和制定职业教育国际标准，扩大我国高等职业教育的国际影响。整体而言，我国高水平高职院校建设在上述人才培养等7个领域入手，这些领域也是高水平高职院校建设的着力点所在。

（四）高水平高职院校建设权威型工具使用频率最高

政策工具共有5个子类目，以权威型工具为核心，其他几个政策工具在我国高水平高职院校建设政策文件中都得到运用。权威型工具的运用主要表现在整体思路设计、准入规则、组织管理、资金管理等方面，在涉及具体政策文件中，多运用硬性的制度、标准、监管等强调高水平高职院校建设遵循的思路、入选院校的标准和程序、中央专项资金管理和使用、项目组织验收的要求等。象征性和劝诫型工具的运用体现在目标规划及任务上，国家通过价值引导、启发等策略鼓励各组织机构积极发挥资金筹集和资源聚合作用，群策群力建设高水平高职院校。激励型工具是国家运用物质的、精神的实质反馈将资源配置与绩效考核评估挂钩，来激励目标群体采取所期望的行动，从而提高资源利用率，保障高水平高职院校建设实效。能力型工具则更多地体现在资源配置方面，国家通过给相关组织提供人才、信息、软硬件设备等，为推进高水平高职院校长远发展奠定基础。相比较而言，权威型工具的使用频率是最高的，贯穿于我国高水平高职院校建设的每个环节，无论是政策目标的设定，还是政策执行过程的监管，以及建设结果的检查验收，都有权威型工具表达话语。这是因为我国职业教育系统一直以政府控制为主导，国家资金供给是其各项工作开展的源头和基础，“相关政策的启动实施更多地卷入了政府官僚系统，其过程并不是学术性的，而是政治性的”[6]，所以尽管在建设高水平高职院校的某一环节需使用到其他几种类型的政策工具;但不可否认，权威型工具是我国高水平高职院校建设的主流政策工具。