产业工人队伍技能提升：政策实践、问题与路径

摘要：产业工人队伍建设改革是党中央的重大决策部署，十八大以来，围绕技能提升这一焦点我国推出了一系列举措，主要涵盖技能培养、技能评价、技能激励三个维度。调研显示，产业工人技能提升已取得了阶段性成效，但仍存在产教融合不深入、评价体系衔接不畅、待遇前景吸引力不强等问题，建议从加强政策协同、突出技能激励、健全公共培训体系、发挥行业协会作用等方面进行路径优化。

关键词：产业工人;技能提升;产业工人队伍建设

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2022）01-0026-08

在新一轮科技革命和产业变革浪潮中，技能已成为一国经济增长的重要引擎[1]。产业工人队伍技能提升与人才红利释放、劳动生产率提高[2]、产业转型升级、综合国力抬升息息相关，但我国长期以来面临技能人才总量不足、结构不优、素质不高等问题。党的十九大报告明确提出要建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，党的十九届五中全会进一步要求加快提升劳动者技能素质，这是产业工人自身成长发展的迫切需要，也是我国实现高质量发展的内在要求。2017年，《新时期产业工人队伍建设改革方案》印发，这是党和国家历史上首次就产业工人队伍建设改革专门进行谋划和部署。

近年来，随着我国产业工人队伍建设改革持续推进，围绕产业工人技能提升这一焦点，改革已取得了重要阶段性成效。然而，产业工人队伍技能提升是一项涉及多个环节的复杂工程，从国家层面如何形成一套技能传承与培养的制度体系[3]？在地方实践层面如何协调政府、产业工人、企业、教育培训机构及社会组织等相关主体的关系？在推进改革的过程中存在哪些需要突破的瓶颈？在产业工人队伍建设改革推行三年以来，有必要对上述问题进行探讨。

一、文献综述

产业工人队伍建设改革是我国的一项重大战略部署，甫一开展便受到社会各界的关注。从政策实践来看，当前产业工人队伍建设改革有两大热点问题：一是如何对产业工人进行思想政治引领，二是如何提升产业工人的技能素质。近年来，学术界对产业工人技能提升方面的研究持续开展，在理论与实践层面的探讨日益增多。一些学者结合本地区产业工人队伍建设改革的整体进展情况进行阶段性的总结，基于区域产业、资源情况和产业工人构成，对涉及技能提升的部分进行局部探讨[4-6]。更多的学者则聚焦于推动构建职业教育和职业培训体系来促进产业工人技能形成。蒋丹兴、杜连森从历史视角回顾了我国计划经济时期和改革开放后职业学校教育和工厂师徒制从兴盛到消解的演变过程，并提出新时期产业工人队伍技能形成应借鉴计划经济时期的有益成分，坚持面向农民工，改革职业教育体系，巩固现代师徒制[7]。邵程林等人总结了德国、日本和美国的职业教育培训模式，针对我国产业工人的特点和技能形成中存在的问题，指出我国需要突破职业教育与技能培训贯通的瓶颈，以“互联网 +”带动职业教育与技能培训升级[8]。陆宇正、刘晓提出要落实新时代职业教育人才观，理解产业工人发展目标，营造良好社会氛围，可从建立健全职业教育治理体系、拓展多元化生源、激发多方主体培训活力等方面着手，提升产业工人队伍的建设水平[9]。

还有些学者已经意识到，技能提升不是一个单一的问题，而是涉及权益保障与职业发展的综合性问题，不能仅仅关注技能供给这一个环节。吴刚等从技能的投资制度、供给制度、认证制度、使用制度及社会合作制度等多个维度进行国际比较，并构建我国产业工人技能形成的制度框架。王星、徐佳虹分析了我国产业工人技能形成的多重意涵，指出我国产业工人的技能形成不仅涉及人力资本培育，还是关乎社会融入的社会治理命题，公共服务资源缺乏压制了产业工人技能形成的动机，技能培训供给与技能认证的不完善则直接影响产业工人技能形成的效果。耿艳丽也从宏观角度探讨了产业工人技能提升的制度环境与困境，提出从完善社会保障制度、建设职业教育体系和合理规划产业升级进程三方面进一步进行制度优化[10]。王祎、郭子涵基于6家非公有制企业的调查数据，从微观视角切入，探究产业工人技能水平滞后、流动性大、接受培训不足的原因，提出企业层面要完善薪资体系、畅通成才通道、完善技能培训体系来促使产业工人技能提升[11]。笔者也认同要综合看待产业工人技能提升，但现有研究偏重于从宏观制度视角进行理论探讨，或者只是地方经验的总结，忽略了当下我国产业工人队伍技能提升实践的新进展与新变化，也缺乏从总体层面进行把握。事实上，我国产业工人队伍建设改革已针对一些重点难点问题进入试点探索期，如何推动落实现有政策是更加迫切需要解决的问题。因此，本文从研究视角上将技能提升划分为技能培养、技能评价、技能激励三个维度，并据此梳理当前的政策框架，提炼有关试点地区和企业的创新经验，剖析当前产业工人技能提升实践中存在的问题，并提出在现有制度环境下的优化路径。

二、产业工人队伍技能提升的政策体系与探索实践

（一）政策体系

2017 年，中共中央、国务院印发了我国首个专门针对产业工人队伍建设改革的决策性文件——《新时期产业工人队伍建设改革方案》（以下简称《改革方案》），明确要通过改革职业教育和职业培训，改进技能评价机制，关注农民工和高技能人才两大群体等六项举措构建产业工人“技能形成体系”，同时提出“创新产业工人发展制度”激发产业工人主动学习技能的内驱力，为产业工人技能提升指明了方向。此后，围绕技能提升，从国家层面推出了一系列关乎产业工人培养、评价、使用、激励等方面的配套措施，政策体系日益完善，构建了有利的制度环境[12]。（见表1）

1.变革技能培养方式

为解决人才培养与市场需求和产业发展不匹配的问题，沿着《改革方案》的脉络，党的十九大提出两点：一是在职业教育上深化产教融合、校企合作，二是大规模开展职业技能培训。在职业教育方面，2017年 12月，国务院办公厅印发了《关于深化产教融合的若干意见》，初步提出面向区域发展和产业需求，优化学科专业设置，校企协同育人。2019年1月，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，提出全方位改革设想，在产教融合型企业、实训基地和教师队伍建设上设定了量化目标和激励机制。在职业培训方面，2018年5月，国务院出台《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，强调职业技能培训要覆盖全体劳动者，遵循普惠性、均等化的原则。2018年9月，国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）等11个部委印发《关于提升公共职业技能培训基础能力的指导意见》，从培训平台建设、鼓励就业信息共享、探索多元化投入来提升公共职业技能培训基础能力。

2.改进技能评价方式

技能人才评价是对劳动者所具备的技能、才干的定性式认可，为企业选人用人以及劳动者求职就业、工资薪酬认定、个人发展规划提供依据和支撑。随着职业分工的细化，以往的评价方式难以准确衡量产业工人的技能水平。为了适应现实需求，2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，提出技能人才评价要注重职业能力和工作业绩，完善多元化评价方式，专业评价要与企业认可相结合。人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）于2019年9月印发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，推动社会组织、企业、院校等成为社会培训评价组织，支持企业设立特级技师、首席技师;2020年11月印发的《关于支持企业大力开展技能人才评价工作的通知》，在评价范围、标准、方式及技能等级设置上给予企业更大自主权，加大技能人才评价“放管服”力度。

3.突出技能激励导向

长期收入偏低、职业发展不畅，是抑制产业工人技能提升积极性的主要因素。《改革方案》提出拓宽产业工人发展空间、创新技能导向的激励机制，就是要打破技能人才与专业技术人才两个序列的界限[13]，在分配中正视技能要素的贡献。在职业发展通道上，2018年11月，人社部出台《关于在工程技术领域实现高技能人才与工程技术人才职业发展贯通的意见（试行）》，在工程技术领域支持高技能人才参评专业技术职称，支持高技能领军人才破格申报。2020年12月，人社部印发《关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》，贯通领域进一步扩大，同时要求淡化学历、建立职称评审绿色通道。在解决产业工人收入水平偏低的问题上，2018年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于提高技术工人待遇的意见》，首次把提高技术工人待遇上升到全局高度，倡导全方位提升高技能领军人才待遇，鼓励稳步提高技术工人收入。2018年5月，国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，提出国有企业在分配上向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜。2021年1月，人社部印发《技能人才薪酬分配指引》，为企业进行技能人才薪酬结构设计提供宏观指导和切实可行的建议。

（二）探索实践

为贯彻落实中央精神，2018年以来，各地纷纷出台实施方案，2020年起开展产业工人队伍建设改革试点工作，有针对性地推动各项举措落地见效。首批试点包括江苏省、黑龙江省、广东省、成都市等4省市，以及国家电网公司、宁波舟山港集团等9家企业，围绕技能形成、技能评价、技能激励等方面形成了一些有特色的做法。

1.江苏模式

江苏省是产业工人队伍建设改革全面试点省份，在产业工人技能提升各方面都进行了积极探索。首先，龙头企业办学培养技能人才。江苏省以行业企业兴办职业教育的“厂中校”模式促进产教深度融合，主要手段是师资互聘互任、资源共享、协同培养。徐州工程机械集团有限公司建立了徐工技师学院，企业委派技能大师、生产一线技术骨干担任兼职教员，安排学院教师每年到企业不少于两个月的全职顶岗实习;共享生产设备、实训基地、技能大师工作室等资源，共同开发课程体系和教材;面向在岗职工和社会人员开展人才定制班。其次，按照国家职业规范为新兴岗位提供技能评价基础。对于国家尚未颁布职业技能标准的职业，需要有条件的用人单位、行业组织提出更加贴合本行业的新兴工种、编制技能标准和评价规范，满足各类技能劳动者评价需求。江苏交通控股有限公司探索创设清障岗位技能等级鉴定体系，会同高校专家开发标准、教材、题库，填补行业空白[14]。再次，树立技能人才与科研人才同等重要的人才观念。中车戚墅堰机车车辆工艺研究所有限公司将优秀的产业工人纳入企业人才库，以“制造员”到“首席制造专家”的10级阶梯为产业工人进行职业规划，设立产业工人的发展通道，比照管理岗位提高产业工人待遇，如高级技师待遇可能超过部门经理，并把产业工人纳入企业科研立项人员范围。

2.浙江模式

民营经济发达是浙江最大的特点，浙江省2 000万产业工人大部分集中在民营企业，因此，浙江省产业工人技能提升的关键是恰当处理政府和市场的边界，尊重企业的首创精神。浙江宁波舟山港集团是产业工人队伍建设改革试点企业，浙江省及时根据其先进经验建立相关制度，并普遍推广。首先，构建新型师徒制。师徒制在企业的技能培养中仍然具有不可替代的作用。计划经济条件下的“八级工”制度使徒弟难以撼动师傅的地位，有利于技艺传承，而市场经济下师徒间的竞争关系加剧，因此，要构建师徒间的互信机制，使其利益一致。宁波舟山港集团出台《集团导师带徒管理办法》，明确了师徒职责，提高对师傅的技能分享补贴，并奖励成效突出的师徒对子，以激励机制调动师傅传授技能的积极性。浙江省在全省推行 “名师带徒”，以签订协议、成果共享机制，对师带徒模式进一步规范。例如，“浙江工匠”自签订师徒书面协议起5年内，所带徒弟取得各项成绩的，将获得5 000～10 000元不等的奖励。其次，优化企业自主评价体系。浙江省2012年便启动技能人才自主评价试点，浙江省各类企业在考核评价中加大能力和业绩贡献的比重，并突破“以考试定等级”的框架，通过特聘制度和技能竞赛使优秀技能人才直接晋级。政府充分发挥管理和服务职能，压实企业责任。浙江省人力资源和社会保障局严格事前、事中、事后的监管，要求自主评价企业要有相配套的薪酬制度且流程全公开，并在评价后进行抽查。浙江省非常重视政策宣讲，培养了万名培训师，以承担企业自主评价的政策宣传、评价方案制定和组织工作。

3.金川模式

金川集团股份有限公司是产业工人队伍建设改革全面试点单位，作为有色冶金和化工企业，其有大量劳务派遣工从事一些基础岗位。而我国劳务派遣人员与农民工有很大的重叠部分，这一群体的技能提升在以往处于被忽视的状态，其与合同制职工在技能培养方面存在较大差距。首先，金川集团为促进劳务派遣工技能提升，将劳务派遣工的技能培训、技能等级认定、职工技术创新等与公司职工纳入统一规划，鼓励其参加技能竞赛。注重高技能复合型人才培养，依托各类实训基地对技能人才进行维修、检验等多方面的技能培养。其次，在技能评价上，采用基层考核（即将权利下放到车间、厂矿），并对参加国家、行业或省级职业技能竞赛获得较高荣誉者破格晋级。再次，打通发展通道，一线产业工人可担任基层单位管理职位，优秀劳务派遣人员可通过社会化方式招录引入。此外，多种方式激励高技能人才，“大国工匠”享受主任级高级工程师的年薪制待遇，对行业、省级和国家级技术能手给予20 000～100 000元的一次性奖励，对聘任为技师及以上的技术工人每月给予500～2 000元的高技能人才津贴。