粤港澳大湾区战略下港澳资历框架体系的构建意义、经验借鉴与实施路径

摘要：构建粤港澳大湾区资历框架体系，有助于持续推进粤港澳大湾区教育合作与发展，促进粤港澳大湾区内人才流动，也可为构建国家资历框架进行先行试点。港澳资历框架体系的构建，不仅可以借鉴欧盟资历框架与德国国家资历框架的构建经验，还可以沿用香港资历框架的建设方法。基于此，特提出具体的实施路径：调动社会各方力量参与;推动理念先行与立法保证;确立“港澳学分银行”制度;坚持本土化与国际化并重。

关键词：粤港澳大湾区;资历框架;人才流动

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2022）09-0005-06

目前，我国还没有构建起国家资历框架，但已经明确提出将资历框架的构建提上日程。2019年，《中国教育现代化2035》发布，提出构建更加开放的人才成长通道。同年，《国家职业教育改革实施方案》也提出，要在有条件的地区和高校进行探索实施试点工作。从国内资历框架的试点实践来看，2008年香港特区领先推出了以职业培训为导向的资历框架;2017年，广东省也发布了内地第一个地方标准的资历框架。

在此背景下，香港资历框架的国际化进程不断加快，澳门的职业教育发展规模也在不断扩大。目前，广东、香港和澳门正开展推进粤港澳大湾区资历框架对接的工作。2020年12月发布的《粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》明确提出“探索构建大湾区资历框架体系”，持续促进高等教育合作发展，深化人才交流[1]。在粤港澳大湾区战略下，港澳资历框架的构建不仅有助于实现粤港澳大湾区教育合作与交流，进一步推动粤港澳大湾区在经济发展与对外开放中增强引领作用，还可以推动国家资历框架的建设。基于此，本文对构建港澳资历框架体系的意义以及国内外区域性资历框架构建的经验进行研究，提出粤港澳大湾区战略下构建港澳资历架构体系的路径。

一、资历框架发展概况

（一）国际资历框架的发展

欧美国家开始研究和建立国家资历框架的时间为20世纪80年代，其中最具代表性的要数英国、澳大利亚等国。资历框架的平稳运行使得这些国家在人力资源开发与认证等方面取得了良好的成效。从2000年开始，印度、马来西亚等发展中国家也跟上了欧美国家的步伐，实施国家资历框架。与此同时，欧盟等组织也致力于研究资历框架的地区性互动和衔接。2014年，东盟制定了八个层次的东盟资历参照框架，这是在分析东盟成员国现有资历框架的层次和标准的基础上形成的。经过一年的时间，东盟各成员国的国家资历框架已经与东盟资历参照框架进行对接，各成员国之间也相继完成了资历水平的对接。《全球区域和国家资质框架目录》（2019年）显示，已有161个国家和地区建立或采用了资历框架[2]。

（二）港澳资历框架的发展

香港的职业教育体系相对来说较成熟。2008年，香港特别行政区政府推出了香港职业资历认证框架，这是一个从基础教育到博士教育的法定学历学位制度。该框架在横向上规定了通识教育与职业教育的融合，在纵向上保证了教育体系的融合。职业资历证书制度正式推出后，香港职业教育的各项政策都与该框架密切联系，由此可以看出香港资历框架的构建是“自下而上”的需求引起了政府“自上而下”的重视。

澳门的职业教育和通识教育都属于非高等教育的范畴，在教育资源共享方面处于同等重要的地位，但职业教育发展相对缓慢。澳门特别行政区政府于2013年颁布实施了《澳门青年政策（2012—2020）》，为职业教育学生提高社会适应能力提供了更广阔的空间，有利于建立人才培养的长效机制。2020年，在政府、社会各界的大力推动下，与教育团体、学校等进行咨询交流后，拟定了《澳门青年政策（2021—2030）》咨询文本，期望与国家及粤港澳大湾区各城市的青年政策实现相互衔接。

黄亚武对澳门中等职业教育和高等职业教育进行了研究，认为澳门高等职业教育的发展总体比中等职业教育好[3]。目前对于澳门职业教育的研究，学者们主要是结合国家职业教育发展政策，集中对现状与建议进行研究，对澳门地区性的资历框架研究甚少。吴世勇等认为，目前的香港和澳门存在多方发展职业教育，构建资历框架的共性需求[4]。首先是促进经济发展的需要，香港的主要任务是使职业教育与经济相对接，而澳门在经济发展方面的需求更为迫切;其次，能够促进社会稳定发展，在职业教育和技能培训的支持下，人们的就业情况好转，失业率降低;最后，香港与澳门都是以第三产业为主的产业结构，服务类技能型人才存在较大缺口，培育新兴产业和相关产业人才刻不容缓。

二、粤港澳大湾区战略下构建港澳资历框架体系的意义

（一）为不同类型教育与学习成果间搭建衔接桥梁

在我国传统观念中，人们对正规的、有文凭的教育认可度高，而对非正规的和无学历文凭的教育不太认可。随着“互联网+教育”的发展，学习呈现自主性、成本低、渠道多、知识全等特点，仅依靠传统的教育制度不能满足学习者个性化、灵活性的学习需求。资历框架打破了普通教育、继续教育、职业教育等教育类型间的隔阂，认可多种途径的学习成果，并且衔接了各级各类教育和学习成果，不仅更能满足学习者的学习需求，还能创造更多的社会效益，具有很强的正外部性。从粤港澳大湾区发展来看，产业转移和升级对人才的需求不再仅仅依靠传统的普通教育、学历教育等，更加看重个人能力与综合素质。因此，通过构建资历框架体系实现不同教育类型和学习成果间的沟通衔接显得格外重要。

（二）促进港澳经济发展，加速澳门经济结构调整

香港和澳门在“一国两制”体制下能够实现长期的繁荣与稳定，而促进经济发展的连续性至关重要。构建港澳资历框架，适应粤港澳大湾区经济产业多元化发展，拓宽香港、澳门居民在大湾区内的就业渠道，既是香港澳门所愿，也是国家发展所需。

近年来，澳门经济结构呈现产业结构单一、经济发展不平衡、产业依赖外部程度高、产业空间分布极不均衡等特征。例如，2018年澳门特别行政区政府财政收入约1312亿元，其中博彩业税收占86.5%。澳门的职业教育为推进经济发展提供高水平技术人才的功能并没有得到很好体现。因此，十分有必要构建香港和澳门的资历框架，提升职业教育与澳门地方经济发展结构的协调性，加强职业教育机构与当地企业的合作，使职业教育在促进经济结构发展中发挥重要作用。香港资历架构已运行十余年，在法律保障、质量保证机制、资历认定以及与其他地区或国家对接等方面积累了丰富的经验，为港澳资历框架的建立提供了基础。

（三）促进粤港澳大湾区人才流动

一方面，粤港澳大湾区的建设有利于为三地职业教育的发展创造良好的外部条件并提供更多的可能性;另一方面，职业教育的良好发展反过来也可以更好地实现人才培养和输送，为粤港澳大湾区建设服务，形成良性互动。杜怡萍认为，粤港澳大湾区相对于全球一流的湾区仍存在差距，如劳动力市场人均产出水平低、开放程度低，是产生差距的主要原因[5]。张锐的研究结果表明，粤港澳大湾区产品市场开放度为70%，但劳动力市场开放度仅仅只有1.85% [6]。同时，就旅游业来看，从业人员素质不高，2018年具有大学及以上学历者占比为 36.4%，可见人力资源较为短缺。所以，构建港澳资历框架，提高各类学习制度和资历的透明度，让用人单位、学生等了解相关岗位对能力和素质等的要求，对促进人才市场流动具有重要意义，也是打造粤港澳“教育与人才高地”的必然要求。

（四）顺应区域性资历框架趋势，为构建国家资历框架试点先行

从国际上看，欧盟、东盟和南共体等都建立了区域性的资历框架体系。南非国家资历框架以教育公平为导向，以期改善教育水平，提升人才质量。东盟资历参照框架的建立也实现了区域内不同教育和培训之间的衔接与沟通。欧洲融合、欧洲人才资源强区与欧洲终身学习区的建立在很大程度上也要得益于欧洲资历框架的建立。构建超越国家层面的资历框架体系，可以看成是一种重要的政策工具，目的在于构建国家与区域性终身学习平台[7]。一般而言，国家资历框架的初始阶段都是教育发达地区先行先试，而粤港澳大湾区在资历框架的合作构建已然走在国家前列。粤港澳大湾区战略是国家实施新的开放经济体系的重要探索，港澳资历框架的构建乃至粤港澳大湾区资历框架的探索可以视为在教育领域的有益探索，将为全国提供宝贵的经验。

三、港澳资历框架体系构建的经验借鉴

（一）欧盟区域型资历框架的建设

欧盟资历框架于2007年10月通过，并于2008年生效。欧盟资历框架是在欧洲部分国家已经建立起的国家资历框架基础之上形成的，目的在于覆盖包括高等教育、职业教育与培训、普通教育以及私营部门或国际组织授予的资历类型与等级在内的所有资历，建立一个在欧洲内部相互承认资历的共同标准，同时将各国资历体系多样性考虑在内，提高资历制度的包容性、透明度和可比性。欧洲资历框架可以被称为欧洲各国建立国家资历框架的“最基本框架”，它在一定程度上代表了欧洲国家资历框架建设和发展的趋势，反映了欧洲国家资历框架建设的一般特点和一般规律。欧洲资历框架发展进程见表1。

欧洲资历框架的发展成就至少包括以下两点：第一，欧洲资历框架对欧洲的影响。首先，欧洲资历框架诞生于各国对国际资历框架的构建探索之中，最终促进了欧洲境内不同国家间的资历互认，为不同国家的资历框架转化提供了有效的参照平台;其次，增强了欧洲各国国家资历框架的生命力，其诞生后引起了欧洲国家对资历框架的重视并不断进行修订，促进其可持续发展;再次，促进了欧洲不同国家间的人才流动。第二，欧洲资历框架对国际的影响。主要体现在其为除欧洲以外的其他国家或地区提供了示范作用。

（二）德国国家型资历框架的建设

德国国家资历框架的建立与其职业培训体系密不可分。其职业培训有着悠久的历史和传统，可分为三个阶段。一阶段是重视学徒制，早期建设了职业学校;二阶段是出现了“双元制”，这是促进德国职业教育事业发展的重要制度，与此同时，《联邦职业教育法》也应运而生，促进了经济社会的稳定发展;三阶段是职业教育和培训的平衡发展。

在欧盟的推动下，各成员国着手研究和开发各自的资历框架，并将自己的资历框架纳入欧盟资历框架中。德国国家资历框架与欧盟资历框架体系中的资历水平大体相同，分为8个水平等级，但德国国家资历框架的资历类型比欧盟资历框架多，共有33项，涵盖了普通教育、职业教育等四个教育领域获得的所有资历。同时，德国国家资历框架的等级水平结构与欧盟资历框架略有不同，欧盟资历框架包括知识、功能和能力三个维度，而德国国家资历框架则由知识、技能、社会能力和独立性四个维度构成。德国国家资历架构发展进程见表2。

牛金成在分析了德国国家资历框架的框架结构、水平结构和类型结构三个维度的基础上总结了德国国家资历框架的特点[9]。具体而言包括：第一，整合现有资历，突出功能定向的作用。德国国家资历框架有方向性功能，但缺乏调节功能，是德国对现有各教育领域所获资历的综合评定。第二，强调行为能力。学习结果是德国国家资历框架的基础，但与此同时，学习结果与个体的职业发展和个性发展也有一定的联系，扩大了行为这一概念的范围。第三，强调资历间的等价性与差异性。德国国家资历框架中有职业资历与学历资历两个方面，可以实现在各级资历等级上有相同的价值，即等价性;与此同时，不同教育领域中的不同资历可以通过不同的教学过程获得，并在不同的任务领域之中运用，即差异性。第四，类型多、数量多，表述清晰具体，操作性强。第五，资历框架自正式实施以来一直处于不断完善和动态发展之中。

（三）香港地区型资历框架的建设

香港特别行政区政府于2000年第一次提出资历框架的概念。2008年，香港特别行政区政府颁布了有关法律，正式推出了资历框架。香港的资历框架有7个资历级别，涵盖专业人才、继续教育、培训等教育范畴，期望为地方职业教育和培训机构服务，通过资历架构体系界定不同行业从业者的能力标准，提升其劳动技能。截至2020年2月，香港实施的《能力标准说明》已经覆盖了22个行业，接近35 000人通过了以往的资历认定机制，获得资历证书7.2万张。资历框架评估和认可了4800多个培训课程，8200多个被认可的学术和专业资历证书可供进修者选择。香港职业教育与资历框架发展进程见表3。

香港资历框架制定了兼顾体系中各层级标准与行业特色的《通用能力说明》与《能力标准说明》。为了资历框架体系能够稳定运行，有明确的立法支持，通过制定相关法规、条例等，将各项责任落实到具体的责任机构。同时，资历名册的推出也提升了体系运行的可靠性，资历名册上登记的课程以能力为本，学习者可根据个人情况在资历名册中选择需要的课程进行学习，学习者的学分不仅能够累计与转换，同时还能对先前的学习成果进行认定。值得注意的是，资历主要涵盖行业部门，有利于企业对其员工进行评估。另外，香港的行业协会有较高的专业性和影响力，遵循市场原则发展，高度关注和回应社会需求。香港资历框架的学术评审条例是在香港教育界内部自发形成的，具有较好的社会基础。以上两点也正是该资历框架被社会广泛认可的主要原因。