经济合作与发展组织国家托育政策目标：价值取向、发展特点及经验启示

【摘要】经济合作与发展组织国家托育政策目标包括支持儿童身心健康发展、提高人口生育率、推动女性就业、增加家庭福利、促进经济发展、保障社会公平正义等，其托育政策目标整体上呈现出从单一目标走向多元融合、从工具性价值转向本体性价值的发展特点。经济合作与发展组织国家托育政策目标的演变对推动我国托育政策的发展具有一定启示意义。

【关键词】经济合作与发展组织；托育政策目标；多元整合；儿童权利优先；价值取向

【中图分类号】G619 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2024）05-0052-04

经济合作与发展组织（Organization for Economic Co⁃operation and Development，OECD，以下简称经合组织）国家3岁以下婴幼儿托育服务起步较早，发展体系相对成熟，各国从不同角度提出了多重托育政策目标，对推动我国托育政策的发展具有一定的启示意义。

一、经合组织国家托育政策目标的价值取向

1.支持儿童身心健康发展

经合组织国家将高质量的托育服务视为帮助儿童掌握生活技能、提升生活质量的有效工具。2015年《强势开端Ⅳ：早期儿童保教质量评估》发布，强调通过提升过程质量支持婴幼儿身心健康发展。2016年经合组织国家启动了一项聚焦儿童福祉与早期发展质量的大型跨国项目——国际早期学习和儿童福祉研究，旨在关注儿童声音，提高儿童幸福感。2020年经合组织国家通过情境判断问题衡量婴幼儿托育的过程质量，指出高过程质量的托育服务应具有支持婴幼儿主导的游戏、鼓励婴幼儿间的合作与分享、支持婴幼儿的亲社会行为等特点。〔1〕有研究表明，高质量的婴幼儿托育服务甚至可以为婴幼儿的未来发展带来更好的职业前景。〔2〕

2.提高人口生育率

有研究显示，可获得、可负担、高质量的婴幼儿托育服务对生育率提升具有积极影响。〔3〕2006年《强势开端Ⅱ：早期儿童教育和保育》明确把应对“人口挑战”作为早期教育与保育的政策目标之一。〔4〕许多经合组织国家将发展婴幼儿托育作为家庭支持政策的重要组成部分来达到生育激励的目的，如德国联邦政府为公共托育机构提供充分的资金支持，以有效减轻家庭的生育、教育成本。〔5〕

3.推动女性就业

因为经济繁荣取决于保持较高的就业/人口比率，所以“协调工作与平衡生活”和“增加母亲劳动参与”逐步发展为经合组织国家托育政策目标的重要价值取向。经合组织国家积极制定并大力推行一系列家庭育儿支持政策。〔6〕例如，瑞典为推动女性平等就业，从20世纪70年代起，有意识地发展婴幼儿公共托育服务，许多婴幼儿进入公共托育机构享受全天候的服务，保证了女性白天全职的工作时间。〔7〕

4.增加家庭福利

经合组织国家认为托育服务是具有社会性、公益性和服务性的事业，重视普及托育公共服务。部分北欧国家托育公共服务发展较好，公共育儿设施覆盖率较高，且通过政府发展规划保障对托育公共服务的财政投入，降低了家庭的儿童照护成本。与此同时，经合组织国家通过免税、提供津贴、降低税率等形式实施婴幼儿入托优惠。部分北欧国家规定地方政府为所在地适龄婴幼儿提供公共日间托育服务，同时中央政府给予大量的财政补贴以减少家庭缴费金额，并根据不同家庭的经济情况适当减免费用。〔8〕在大多数经合组织国家中，政府规定经济困难家庭中的3岁以下儿童可以优先选择进入公办托育机构，享受托育费用部分减免甚至全部减免的优惠，同时政府为经济困难家庭发放食品券、教育券、住房补贴等，协助家庭减轻婴幼儿养育、教育成本。

5.促进经济发展

发展可获得、可负担、高质量的托育服务是经合组织国家的一项重要政策举措，在一定程度上推动了经合组织国家的经济发展。一方面，发展婴幼儿托育服务能够减少甚至消除母亲及其他家庭成员的后顾之忧，提高劳动参与率，充分发挥人力资本的经济价值。另一方面，发展托育服务能够提供大量的就业机会，在增加婴幼儿照护职位的同时也能衍生出儿童心理辅导师、教育培训师、家庭护理员等相关的职位。更重要的是，婴幼儿出生的最初1000天被视为其发展的关键阶段和“黄金时期”，发展可获得、可负担、高质量的托育服务能够促进儿童人力资本积累，从而获取长期收益。

6.保障社会公平正义

罗尔斯认为公平正义包括机会平等和差别补偿两个方面。一方面，早期保育与教育政策有利于保障弱势群体婴幼儿发展的起点公平。托育公共服务以公平正义为发展前提，“公平、包容、消除儿童贫困及教育弱势”“促进平等”是备受关注的早期教育政策目标。例如，英国在“确保开端”计划中有针对经济困难家庭中的3岁以下儿童接受正规早期教育的财政补助项目。另一方面，0—3岁婴幼儿早期教育与保育政策体现了促进性别平等的价值取向和目标追求。〔9〕例如，部分北欧国家在儿童照护上采用“性别平等”的分工模式，强调在公私领域男女都应享有平等的权利，将育儿福利惠及在职女性。〔10〕

二、经合组织国家托育政策目标的发展特点

1.从单一目标走向多元融合

20世纪70年代，经合组织国家关注到儿童数量的变化，托育政策目标聚焦在提高女性生育意愿上。提高人口生育率成为上世纪七八十年代早期教育发展的重心。同时，在人口政策的推动下，托育服务逐渐被纳入并作为生育支持政策的一部分。有研究显示，普及托育服务对提高生育率有一定积极影响，如在挪威，高质量婴幼儿托育服务的普及对生育率的下降起到减缓作用。〔11〕20世纪90年代中后期，儿童身心健康发展逐渐成为经合组织国家托育发展的重心。1996年，经合组织召开了以“全民终身学习”为主题的会议，指出要增加优质的学前教育机会，关注早期儿童教育高质量发展，随后陆续发布的《强势开端》系列报告也充分体现了这一点。据2016年发布的《关于八国儿童早期教育政策与体系》报告显示，关照儿童的健康、鼓励儿童社交情感技能发展等关乎儿童身心健康发展的目标在政策制定上处于高度优先地位。〔12〕有研究者在分析托育制度对经合组织国家女性就业率和生育率的影响后发现，积极发展公共托育服务是增强女性就业和生育兼容性的有效路径。例如，瑞典的公共托育支出较多且普及率较高，生育女性从事全职工作的比率较高。〔13〕简言之，托育政策目标从过去关注提高人口生育率的单一价值取向逐步转向经济、教育、社会等领域的多元价值融合。

2.从工具性价值转向本体性价值

根据价值取向的不同，托育政策目标可划分为工具性价值目标和本体性价值目标。整体来看，经合组织国家的托育政策目标经历了从工具性价值到本体性价值的转向，即从关注托育服务促进国家人口、经济、社会发展到重视托育服务促进儿童身心全面与健康发展。一方面，各国基于不同的工具性价值需要实施促进托育事业发展的公共政策。例如，面对人口老龄化和劳动力人口减少的现状，日本加强构筑托育服务体系以缓解少子化危机，提高人口生育率和劳动参与率。另一方面，儿童身心健康发展受到越来越多的重视。赫克曼研究发现，投资儿童早期教育可以提升婴幼儿健康水平，带来较好的经济效益，3岁以下婴幼儿托育的奠基作用日益凸显。进入21世纪后，大多数经合组织国家开始了托育政策的战略调整，从“重保轻教”向“优质服务”转变。2010年经合组织启动了“提高儿童早期教育和护理质量”项目，推动高质量儿童保育与教育的实现。这些是托育服务本体性价值在政策上的体现。在托育政策发展过程中，要把支持儿童身心健康发展的本体性价值放在首位，并创造条件，促进个体价值的社会化，顺利实现其工具性价值。

三、经合组织国家托育政策目标对我国的经验启示

1.兼顾托育政策目标的多元价值取向

政策目标不仅是政策制定的关键环节，而且制约着政策执行的实际效果。发展托育服务已成为现代政府公共服务的重要组成部分。因为受人口结构、社会文化、政治制度等因素的影响，所以每个国家在其特有的国情背景下设定了不同的政策目标优先顺序，并且采用不同的政策工具。〔14〕为积极应对生育水平走低的风险，统筹解决人口问题，保持人力资源优势，目前我国政府已把发展托育服务作为实现国家人口战略的重要配套支持举措。人口生育率受到多种因素的交互影响，仅仅依靠发展托育服务短期内往往难以对生育行为有显著影响。因此，政府应当根据不同发展阶段的现实问题、国情变化，实时动态调整托育政策目标的优先顺序，准确找到多元主体利益和公共利益的平衡点，同时在政策工具使用上打好“组合拳”，逐步形成完善的育儿政策支持体系，切实满足广大人民群众“幼有所育”“幼有善育”的迫切需求。

2.回归托育政策目标的本体性价值

托育政策不是仅仅指向成人、社会和国家的利益，根本上还是要回归儿童本体，关照儿童自身的发展权益。2019年，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》印发，明确指出托育服务的主要目标是“促进婴幼儿健康成长、广大家庭和谐幸福、经济社会持续发展”。可以发现，我国托育政策“儿童为本”的价值取向逐渐得到体现与诠释。未来应在充分平衡女性工作与生活的基础上，进一步将儿童权益作为首要考虑对象，基于儿童身心发展规律，系统思考应在哪些方面支持儿童获得实质性发展。

3.重视对弱势家庭的政策扶持

有研究表明，托育服务对不同年龄和家庭背景的儿童的影响存在差异，在园时长也可能会影响儿童的发展。大部分对儿童认知发展的研究表明，早期干预对儿童尤其是经济困难家庭的儿童的发展有积极正向影响。〔15〕然而，也有研究发现，由于早期教育既需要与父母分离，又需要接触外在可能变化的、丰富的学习环境，所以太早入园可能会对儿童发展产生一定的负面影响，特别是在儿童的社会性发展领域。同时，在园累计时长也是影响儿童发展的因素之一。〔16〕因此，我国发展托育事业应当注意参考经合组织国家已有的研究成果，特别是在经费有限的情况下，应当将有限的财政经费用于切实支持弱势家庭儿童的发展，以实现经费使用效益的最大化。

从经合组织国家托育政策目标的价值取向来看，无论是促进生育率提升、促进女性就业，还是支持儿童发展等政策目标的实现，并非取决于单一条件，而是受到不同政策工具组合的影响。〔17〕已有研究指出，在增加人们生育意愿和生育行为方面，还没有单一项目的政策工具可以轻而易举地达到这个政策目标。〔18〕因此，我国应当注重面向家庭的服务支持、时间支持、经济支持和就业支持等多种政策工具的组合运用，构建整体性、包容性的高质量儿童照护政策体系，进一步赋能家庭。〔19〕更进一步地，政府应当识别真正需要财政支持的群体，并为弱势家庭提供精准支持。 政府应当基于“幼有善育”的民生服务理念与婴幼儿身心健康发展的科学规律，为婴幼儿及其家庭提供支持，包括构建以婴幼儿为中心的就近、普惠、高质量的托育公共服务体系，加强社区科学育儿指导站点和托育综合服务中心建设，为婴幼儿家庭配备提供科学育儿入户指导的专业人员，打造15分钟托育服务圈，探索家庭邻里式、社区嵌入式、托幼一体式、企事业单位职工福利式等多样化、高质量的儿童友好型托育服务模式等。

参考文献：

〔1〕NOLSET T，SLOT P，CIGLER H，et al.Measuring process quality in early childhood education and care through situational judgment questions：Findings from TALIS starting strong 2018 field trial〔R〕.Paris：OECD Education Working Papers，2020.

〔2〕OECD.Doing better for families〔M〕.Paris：OECD Publishing，2011：143-145.

〔3〕TRUMBIC T，LOAYZA N V，RAMALHO R，et al.Women，business，and the law 2021〔EB/OL〕.〔2023-09-11〕.https：//policycommons.net.

〔4〕〔6〕经济合作与发展组织（OECD）教育团队.强壮开端Ⅲ：儿童早期教育与保育质量工具箱〔M〕.陈学锋，等，译.北京：北京师范大学出版社，2015：25-26.