奋进新征程

国内生产总值（GDP）增长5%左右、城镇新增就业1200万人以上、居民消费价格（CPI）涨幅2%左右……详尽的数字为中国式现代化新征程描绘了一幅清晰的蓝图。

3月5日上午，十四届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强向大会作政府工作报告。政府工作报告全面复盘了2024年中国在经济、社会、科技等多领域取得的卓越成就，提出了2025年经济社会发展总体目标和政策方向，并全面部署了2025年政府工作任务。

政府工作报告提出，2025年发展主要预期目标是：GDP增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；CPI涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。

在财政政策上面，政府工作报告提出，赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。

在大力提振消费方面，政府工作报告提出，实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。

在大力发展新质生产力方面，政府工作报告提出，培育壮大新兴产业、未来产业。深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

政府工作报告尤其指出，要激发数字经济创新活力。持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群。加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。促进平台经济规范健康发展。

5%的增长目标

市场对5%左右的GDP增长目标关注度最高，该如何理解这一增长目标呢？

政府工作报告指出，提出上述预期目标，“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接。”

表 2025年政府工作报告提出的主要目标

这是稳就业、防风险、惠民生的需要。政府工作报告提出的2025年城镇新增就业人数目标是“1200万人以上”，城镇调查失业率目标为5.5%左右。这一目标要高于2019年、2021年和2022年的1100万人，也略高于2023年的1200万人左右的目标，与2024年目标持平，这体现了党和政府做好就业工作的力度、决心和鲜明的政策导向。而要达到城镇新增就业1200万人以上的目标，根据经济增长对就业的拉动效应，经济大体上需要保持5%左右的增速。

根据教育部、人社部的预计，2025年全国普通高校毕业生规模将达1222万人，比2024年增加43万人，连续4年超过1000万人。根据过去两年GDP增速与城镇新增就业人数的关系，意味着每一个百分点的GDP增速约拉动240万人的就业，要实现就业目标，就需要经济增速保持在5%左右。

要化解当前经济中的一些风险，也需要一定的经济增长做支撑。比如化解地方政府债务风险和房地产风险，不能只盯着债务端着力，因为债务杠杆率是动态的，如果经济增速加快，即使债务规模保持平稳，杠杆率也会自然下降，这样就能把风险化解于无形。

这是与中长期发展目标相衔接的需要。从远景目标看，到2035年基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值就要达到中等发达国家的水平，这里面隐含着对经济增速的要求。根据学术界和市场的普遍测算，从现在到2035年要基本实现社会主义现代化的目标，大体要保持在5%左右的经济增速。

由此可见，2025年实现5%左右的经济增长目标，不仅是做好“十四五”收官之战的必然需要，也是为“十五五”开好头和实现2035年远景目标打下基础的重要保障。

“设定5%左右的经济增长预期目标符合中国实际，符合经济发展规律，是可以实现的。”政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳说，这一目标的设定，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。

过去几年，在地产增速下行的背景下，中国仍实现了5%左右的经济增速。新动能的不断崛起弥补了旧动能的不足，而且政策在大力支持科技创新和新质生产力的发展，近期DeepSeek等一系列现象级的科技成果出现，未来将转化为生产效率的提升，可以有效的弥补传统要素投入下降的影响，这也意味着中国经济增长的质量在不断提升。

业界也普遍认为，在“十五五”期间中国的潜在经济增速仍将处于5%左右。1月17日，在国新办举行新闻发布会上，国家统计局局长康义表示，潜在增长率是反映经济增长能力的一个研究性概念，综合近年来多数机构和学者的研究结果，中国现阶段经济的潜在增长率仍然保持中高速水平。

从短期的角度看，2024年底一揽子增量政策的推出，再加上“实施更加积极有为的宏观政策”，中国经济在2024年四季度实现了5.4%的较高增速，这一良好势头在2025年年初依然延续，为实现全年5%左右的经济增长目标打下了坚实的基础。

从领先指标看，2025年一季度中国经济增速仍大概率保持在5%以上。国家统计局公布的数据显示，2月制造业采购经理指数（PMI）为50.2%，比上月大幅上升1.1个百分点，重新回到扩张区间，制造业景气水平明显回升。其中，生产指数、新订单指数和供应商配送时间指数均高于临界点。另外，央行公布的数据显示，1月新增社会融资规模为7.1万亿元，同比多增5833亿元；1月新增人民币贷款5.13万亿元，单月新增规模创历史新高，在2024年高基数的基础上同比多增2100亿元。

“远见杯”宏观经济预测调查显示，机构们对2025年中国GDP增长预测中值也为5%，表明市场对经济稳中向好持乐观态度。

值得注意的是，政府工作报告把物价目标从往年的3%下调到了2%，这一调整隐含了哪些政策信号呢？政府工作报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛指出，“将物价目标调整为2%，与往年不同，背后传递了更积极、更鲜明的政策信号。主要考虑是当前中国物价下行压力大于上涨压力。设定这一目标旨在向全社会传递信号，我们要努力通过各种政策去推动物价的温和回升，既保障基本民生，又提振市场预期，增加企业投资，为老百姓创造更多就业和增收机会，促进国民经济循环。”

积极财政政策的体现

宏观政策如何发力？市场关注度最高的要属财政政策，政府工作报告围绕提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债、增加地方政府专项债发行使用等多个方面作出了安排部署。

首先，2025年赤字率提升至4%左右，比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。这是过去十多年财政赤字率目标提升最大的一年，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心。

2025 年赤字率提升至4%左右，这是过去十多年财政赤字率目标提升最大的一年，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心。

2010年以来，财政赤字率目标明显提高的年份有2016年和2020年，分别比上一年提高0.7个百分点和0.8个百分点。这两年经济受积极财政政策的刺激，都出现明显的回升，股市在当年也迎来了牛市。2020年虽然年初受到疫情的冲击，经济面临较大压力，但经济很快在2020年四季度就回升至6.4%，当年上证指数上涨约14%。2016年的积极财政政策使经济开启了为期两年的上行周期，并引发了由核心资产驱动的牛市。

这一次财政赤字率的明显提升，将为中国经济的回稳向好，实现5%左右的经济增长目标提供坚实的保障。东方金诚认为，即使保守的按照1的财政乘数测算，2025年财政赤字率的上升将提升1.2个百分点的GDP增长。

即便是财政赤字率有所提高，中国政府的债务杠杆仍处于合理水平，这也为后续政策的持续性提供了保证。从国际比较看，无论是从政府债务占GDP的比重，还是从财政赤字率看，与主要发达经济体和新兴经济体相比，中国都处于偏低水平。中国的国债利率长期低于名义GDP增长率，为政府债务的可持续性创造了条件。

其次，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。这部分超长期特别国债主要用于支持“两重”“两新”。此外，还将拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。

粤开证券认为，超长期特别国债规模进一步提高，不仅力度加大，而且对“两重”“两新”的支持范围扩围，除了继续形成大量的优质基础设施优化供给结构外，还将有力地促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费。发行特别国债补偿商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，又提高了商业银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。

最后，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

图1 历年城镇新增就业人数目标

图2 历年赤字率目标

粤开证券认为，地方政府专项债在多个方面发挥重要的作用。一是专项债投向领域采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。二是专项债投向市政建设、新能源、新基建领域，发挥补短板的作用。三是专项债可用于盘活闲置土地与收购商品房用作保障性住房，这将进一步促进房市场供需平衡、增加房地产企业的现金流降低债务风险。四是提高的规模中仍有8000亿元可用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。五是明确专项债资金还可以用于消化地方政府拖欠企业账款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的“三角债”问题，畅通经济循环。