职业本科教育试点政策创新扩散的逻辑动因探究

摘要： 发展职业本科教育是健全我国职业教育体系的关键环节，职业本科教育的快速发展得益于试点政策在全国范围内的广泛扩散。以政策创新扩散理论为基础，采用事件史分析法对2014—2021年我国31个省域的面板数据进行分析，以期探究职业本科教育试点政策在不同省域间的扩散特征、影响因素及内在逻辑。研究发现，试点政策的扩散趋势呈现出近似的“S形”扩散曲线，在空间分布上则表现为由中西部地区向东部地区“锕反向”扩散。基于现实问题导向的治理逻辑和基于政策试点导向的合法性逻辑，则是影响试点政策创新扩散的双元逻辑。其中，教育财政支出、在校生规模、高职院校规模、第三产业规模、同侪效应、纵向中央信号和社会公众关注是影响省级政府采纳试点政策的重要因素。

关键词：政策扩散；事件史分析；职业本科教育；双元逻辑

中图分类号：G712        文献标识码：A       文章编号：1672-0717（2025）02-0099-13

一、问题提出

2014年5月，国务院正式颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，首次明确提出要“探索发展本科层次职业教育”。在中央政策号召下，各地政府结合省域实际相继出台政策探索如何试办本科层次职业教育（简称“职业本科教育”）。在政策试点初期，中央政策并未明确规定职业本科教育的具体实践形式。在具体政策实践中，多数地方政府基本延用既有经验，仍然采用高职院校与本科院校联合培养或普通本科高校向应用型院校转型发展这两种模式[1]。然而，一些地方政府在实践中却探索出了职业本科教育发展的第三种模式，即探索高职院校独立开展本科层次职业教育试点，允许高职院校试办本科专业或升格至本科层次。这在国家尚未打开高职院校独立举办本科教育通道以及职业教育的“类型与层次”定位尚不明晰的背景下，无疑是一种大胆的政策创新。从2014年起的五年时间内，这种政策创新仅在7个省份得到了实践。2019年，伴随着《国家职业教育改革实施方案》的出台，开展本科层次职业教育试点正式得到了中央政策确认。此时，试点政策在三年时间内迅速在全国范围内扩散开来。

在中央政策推动下，职业本科教育试点政策在各省份中是如何扩散的？哪些因素影响了政策的扩散过程？不同省份的政策采纳速度为何有所不同？这些问题值得引人深思。在既有职业教育政策研究中，学者们的研究重点主要聚焦在三个方面：一是对政策价值取向的研究，学者们围绕职业教育政策的价值定位、演变过程及实现方式进行探讨，深化了对政策的内在要求和演化规律的认识[2，3]。二是对政策执行过程的研究，学者们从不同角度探究了职业教育政策执行的动力机制及政策执行偏差原因[4，5]，并且对如何构建政策执行成效监督体系提出了建议[6]。三是对政策变迁内在逻辑的研究，学者们通过系统梳理我国职业教育政策变迁过程，总结了政策制定的基本逻辑，探讨了不同逻辑间内在关系，并提出了优化职业教育政策供给的实践策略[7-9]。可见，学者们在职业教育政策研究中虽然取得了较为丰富的研究成果，但已有研究对职业教育政策扩散过程却关注不足，尤其缺少对职业本科教育试点政策如何在地方政府间进行扩散的研究。因此，本文将借鉴政策创新扩散理论，采用事件史分析法，通过收集2014—2021年职业本科教育试点政策在我国31个省份间的采纳数据，重点考察其在不同省域间的政策扩散特征、主要影响因素及政策扩散逻辑，以期深化对我国职业本科教育政策演变及在不同地方政府间扩散过程的理解和认知。

二、理论基础与研究假设

（一）理论基础

本研究采用了1969年美国学者杰克·沃克（Jack L.Walker）提出的政策创新扩散理论。他认为政策创新是指地方政府首次采纳某项政策的行为，无论该政策是否已被其他地方政府采纳，亦或是该政策已出台多久，只要该地是首次采纳，即可视为政策创新。而当这些政策又传播到其他地区，被其他地方政府采纳时，即可视为政策创新扩散[10]。可见，政策创新扩散理论特别关注新政策是如何进行扩散的，以及这些政策为何会被不同地方政府采纳。围绕这些问题，学者们主要从政策创新扩散的模型、动力机制及影响因素等方面展开了探讨。

在政策创新扩散模型的研究中，学界主要延伸出了四种典型模型。“全国互动模型”关注不同地方政府官员之间互动沟通频率的影响；“区域扩散模型”关注相邻地区之间不同地方政府的政策竞争关系；“领导-跟进模型”关注不同地方政府间的学习效仿关系，强调落后地区对领先地区的学习；而“垂直影响模型”则重点关注上级政府对下级政府的政策影响[11]565-573。在政策创新扩散机制的研究中，学界存在一定的共识。国外学者主要将其划分为强制机制、竞争机制、学习机制和模仿机制[12]。而我国学者则结合我国政策实践，将其进一步细分为学习机制、竞争机制、模仿机制、行政指令机制和社会建构机制[13]14-23。而在政策创新扩散影响因素的研究中，学界主要从内部因素和外部因素两个层面来解释政策创新扩散的过程，并由此形成了内部决定模型和扩散模型两种理论视角[14]395-415。内部决定模型关注系统自身内部的激励与促进作用，认为政策采纳与否会受到地区内部的社会、政治、经济和文化等各方面因素影响[11]。此时，学者们多从经济发展水平、财政资源、组织规模、产业结构、人口规模等因素进行探究[15]。而扩散模型则重点关注外部因素影响，认为不同层级或不同区域政府间的交流与沟通会影响政策扩散过程[11]565-573。此时，来自上级政府的强制压力、来自同级政府的竞争压力、社会舆论压力和交流网络等成为影响政策扩散的重要因素[16-18]。

由于本研究主要关注职业本科教育试点政策在不同省级政府间的政策扩散过程，并探讨影响政策扩散的条件和主要因素。因此，本研究将重点从政策创新扩散影响因素的角度入手，对政策创新扩散模型和机制不做过多讨论。本研究旨在发现省级政府采纳职业本科教育试点政策的主要影响因素，以及试点政策最终得以在全国扩散开来的内在逻辑。因此，基于政策创新扩散的内部和外部影响因素入手进行探讨，对本研究而言具有很好的适切性。

（二）研究假设

基于政策创新扩散的理论脉络来看，影响政策创新扩散的因素可以从内部与外部两个层面进行探究。结合既有研究可知，政策创新扩散的内外部影响因素与政府行为逻辑存在相通性。其中，内部因素通常体现为政府行为的治理逻辑，即政府对政策创新的采纳是基于实际治理的需要或现实效益的提升[19]55-68。这是因为公共政策被视为解决公共问题而制定的一系列行为规则或行动方案，所以政策制定必须着眼于现实问题的解决[20]。地方政府在采纳政策时需考虑地区的特殊性，从区域自身特点和实际需求出发。此时，治理逻辑就体现了组织内部因素对组织行为的影响。

而外部因素则主要体现为政府行为的合法性逻辑，即政府对政策创新的采纳是为了满足其在制度环境中的合法性需要，以消解制度无形压力和合法性危机。因此，政府采纳政策创新不一定是为了满足实际治理需要，可能是在上级或同级政府压力之下的被迫选择[19]55-68。此时，合法性逻辑聚焦于那些能够在外部环境中诱使或迫使组织增强行为合法性的制度力量，这体现了组织外部因素对组织行为的影响[21]62-68。

可见，治理逻辑与合法性逻辑从组织内部和外部两个角度解释了组织结构性因素对组织行为的影响，这有助于更好地理解试点政策在地方政府间的扩散过程。基于此，本文尝试引入双元逻辑的分析框架，从治理逻辑和合法性逻辑两方面提出研究假设，并借鉴已有研究，采用影响政策创新扩散的内部和外部因素指标来测量治理逻辑与合法性逻辑[21]62-68。

1.治理逻辑

政策创新扩散的治理逻辑是基于组织自身特征和实际需求的考量，是从组织内部因素来分析其对政策扩散的影响。而地方政府是否采纳政策创新，取决于其所掌握的资源多寡以及公共服务供给的数量与质量的需求压力[21]62-68。因此，本文将尝试从经济因素和规模因素两个层面提出研究假设。

一方面，从经济因素来看，地区经济发展水平、教育财政支出、地方财政压力对试点政策的采纳有重要影响。首先，资源松弛理论认为，经济发展水平越高的地区，其政策创新活动也更加频繁[22]。已有研究表明，经济发展水平高的地区对政策创新有更高的容忍度和接受度，丰富的经济资源使得这些地区拥有更强的政策创新采纳能力[23]。

其次，地区经济发展水平越高的地区会有更多的财政资源投入职业教育中。发展职业本科教育，需要在办学规模、专业设置、师资队伍、基础设施、生均经费等方面有更大的资源投入，而这需要有充足的财政资源作保障。因此，对于教育财政支出越多的省份，其越有可能采纳试点政策。

最后，从地方财政压力来看，自分税制改革以来，地方政府财权上收、事权下移，长期面临着巨大的财政压力[24]。受此影响，地方政府可能会结合实际，策略性采纳某些政策。特别是对于职业本科教育这种具有非强制性弱激励特征的政策，地方政府的采纳意愿很大程度上会受到地方财政压力的影响[25]。当地方财政压力较大时，地方政府采纳试点政策的可能性会越低。基于此，本研究提出以下三个研究假设：

H1a：地区经济发展水平越高，省级政府越倾向于采纳职业本科教育试点政策。

H1b：教育财政支出越多，省级政府越倾向于采纳职业本科教育试点政策。

H1c：地方财政压力越小，省级政府越倾向于采纳职业本科教育试点政策。

另一方面，从规模因素来看，在校生规模、高职院校规模和第三产业规模对试点政策采纳同样有重要影响。首先，民众对公共政策的需求是影响政策采纳的重要因素。人口规模越大的地区，其社会治理难度越大。而且，在面对复杂的社会问题时，民众对于制度改革的呼声也更为强烈。在社会需求和治理压力的双重作用下，地方政府会更加倾向于采纳政策创新[26]。试点政策对于提升职业教育办学层次和提高人才培养质量有重要作用。因此，高职院校在校生规模越大的地区，其对政策的需求更为强烈，地方政府可能会更倾向于采纳试点政策。其次，与人口规模不同，组织规模可能对于政策创新有负向影响。当组织规模越大、结构越复杂时，其所面临的组织和流程再造的阻力就会越大[27]。基于制度惯性和沉没成本因素的考量，这种阻力反而会束缚地方政府采纳政策创新[28]12-21。职业本科教育改革牵一发而动全身，地方政府既要考虑既有政策实施情况，又要考虑与普通本科高校之间的关系[29]。对于高职院校规模较大的地区，地方政府采纳试点政策时需要谨慎考量，这反而阻碍了政策创新的采纳。最后，伴随着第三产业的快速发展，其对高知识技术技能型人才的需求也在大幅增加。但就现实情况来看，一些地区的人才需求与供给之间存在较大的矛盾，职业教育人才培养质量低下以及人才缺口较大等问题制约了地区产业发展[30]。因此，对于第三产业发展较快的地区，地方政府可能会更倾向于采纳政策创新以缓解人才供需关系矛盾。基于此，本研究提出以下三个研究假设：

H2a：在校生规模越大，省级政府越倾向于采纳职业本科教育试点政策。

H2b：高职院校规模越小，省级政府越倾向于采纳职业本科教育试点政策。

H2c：第三产业规模越大，省级政府越倾向于采纳职业本科教育试点政策。

2.合法性逻辑

政策创新扩散的合法性逻辑重点关注那些在外部环境因素中，能够增强组织行为合法性的制度力量。在我国政策试点—推广过程中，实际遵循着“典型试验—合法性认可—组织化扩散”的逻辑链条。其中，中央层面的选择控制与地方政府的主动选择是驱动该链条运转的重要因素，而公众参与则能够加快公共政策议程[31]。这是由于上级指令带来的行政合法性压力，制度同形所带来的规范性压力，以及公众参与所带来的舆论压力都影响着地方政府的行为逻辑。因此，本文将从横向府际关系、纵向中央信号、社会公众关注等三个层面提出研究假设。

在我国政策扩散机制中存在着学习、竞争、模仿、行政指令和社会建构等五种机制，而这五种机制中又蕴含着三个影响政策扩散的行动主体。其一是地方政府，它表现为政策扩散过程受到同级横向政府间的相互影响。其中，学习机制和模仿机制虽有不同，但均体现了落后地区对先进地区的政策学习，强调政策扩散过程受到全国范围内地方政府间的相互影响[25]。与之不同的是，竞争机制强调邻近地区之间的政策竞争效应，认为相邻地区的地方政府间存在“相互看齐”的政策逻辑。因此，在职业本科教育试点政策扩散过程中，受规范压力和模仿压力的影响，组织同形的出现会加快。也就是说，当全国范围内采纳试点政策的省份越多时，尚未采纳政策的省份会更倾向于采纳政策创新。其二是上级政府，它表现为地方政府的政策扩散过程会受到上级政府的影响。行政指令机制体现了上级政府直接介入政策议程或内容，推动地方政府进行政策扩散。伴随着中央层面的进一步简政放权，中央的指令性政策更侧重于政策议程的介入，省级政府拥有了更大的自主权[13]14-23。中央政策也更加注重发挥示范引导效应，通过释放积极的政策信号，引导省级政府进行政策扩散[33]。在职业本科教育政策扩散中，中央层面通过出台明确的政策文件，释放积极的政策信号，从而引起省级政府的积极响应。因此，当中央层面释放积极政策信号时，地方政府会更倾向于采纳试点政策。其三则是社会公众，社会建构机制反映了公民、舆论报道和公共事件对政策扩散过程的影响。我国的政策扩散在一定程度上具有社会建构的特点，在面对复杂的治理问题时，民众需求是影响政策采纳的重要因素。当民众对职业本科教育试点政策的关注度越高、需求越高涨时，越有可能推动省级政府采纳试点政策。基于此，本研究提出如下假设：