中国航海教育管理体制机制改革探讨

［摘 要］ 分析了在教育行政部门与交通运输主管部门协同管理航海教育的体制机制框架下，政府部门、航海院校及航海院校一线教学单位所呈现的航海教育管理问题及现象，探究了问题的症结所在，并从顶层规划设立航海教育专家咨询机构及质量监测平台、构建全国统一的船员培训课程确认标准、完善航海教育与船员岗位适任资格等效认可的有机衔接机制、打通教育行政部门与交通运输管理部门之间对航海院校的绩效考核体系指标互认等四个方面提出了相应的改革建议。

［关键词］ 航海教育管理；体制机制改革；教育行政部门；航海院校；航海类专业；人才培养

［基金项目］ 2022年度中国交通教育研究会教育科学研究课题“基于产教融合的智慧港口交通运输专业人才培养研究”（JT2022ZD045）；2022年度广东省职业院校产教融合工作指导委员会教育教学改革与实践项目“‘校企双元、校船联动’的高素质船员培养模式探索与实践”（2022CJRH09）；2023年度粤高职电子信息与通信教指委教育教学改革研究与实践项目“基于OMO模式的船舶通信导航技术课程‘教学考评管’闭环信息化教学体系构建与实践”（21）

［作者简介］ 李红卫（1985—），男，河南安阳人，硕士，广东交通职业技术学院海事学院副教授，主要从事航海教育研究。

［中图分类号］ G521 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1674-9324（2025）11-0129-04 ［收稿日期］ 2024-03-12

引言

中国航海教育的管理主体主要是政府部门，包括中央政府部门和地方政府部门［1］。中央政府和地方政府的教育行政部门与交通运输主管部门协同管理其隶属下的航海类院校，两部门共同研究制定与航海人才培养工作相关的政策，共建高校航海类专业，共同指导航海人才培养工作，共同组织制定航海类专业标准和专业规范［2］。这种共建、共管的体制机制在一定程度上有助于航海院校的建设发展，但在教育的管理上仍然需要一定时间的磨合，管理层次的不清不仅会造成管理上的漏洞、疏忽，甚至分裂，而且会造成一定的资源浪费。航海类专业是指以培养海船高级船员（或培养符合操作级海员适任标准的高级航海人才）为目标的全日制普通本科、高职和中职专业，主要包括航海技术、轮机工程技术和船舶电子电气技术三个专业。目前开设航海类专业的院校主要是包括航海类专业的海事类院校和包括航海类专业及其他类专业的多科性院校或综合性院校。航海类专业的特殊性给院校层面的管理带来一定的挑战。政府层面的管理体制机制以及院校层面的教学机构设置和管理体制机制所形成的矛盾及问题，势必会在院校的教学机构及专业层面显现出来。

一、航海教育管理体制机制面临现状及问题

（一）政府部门层面

我国航海院校与政府部门间的行政隶属关系比较复杂，航海教育管理存在一定程度的多头管理现象。以广东交通职业技术学院为例，学校归属于广东省教育厅管理，但其所开办的航海类专业是以培养海船高级船员（或培养符合操作级海员适任标准的高级航海人才）为目标的全日制高职专业，其海船船员培训资质必须通过政府交通运输管理部门审核批准，其人才培养质量体系受交通运输主管部门监管（依据STCW公约、SOLAS公约等国际公约和海上交通安全法、海商法及我国船员培训管理条例等国内航海类法律法规）。交通海事部门是船员培训的主管机关，其管理的内容为培训机构的资质审批、船员培训许可证的发放、培训科目的规定、培训师资和设备标准的制定、质量体系的审核、适任考试的组织、培训过程的监督等。

这种共建、共管的体制机制在一定程度上有助于航海院校的建设发展，但管理层次并不清晰，实际运行中交通运输管理部门所要求的STCW公约等国际公约和船员培训管理条例等国内航海类法律法规是职业培训体系规定，而航海院校是教育机构，职业技能培训要按照国家职业分类和职业技能标准进行培训，航海教育要按照教育的人才培养体系设置运行，所以交通运输管理部门将航海院校定义为船员培训机构无区别对待的做法并不合适。

教育行政部门对院校办学质量的评价标准体系与交通运输管理部门对院校进行船员培训的质量评价标准体系差别较大且互不兼容，教育行政部门管理人员对船员培训业务、交通运输管理部门管理人员对教育业务均具有专业壁垒，双方均没有精通两方业务的业务专家或机构向院校提供咨询业务。在此情况下，院校只能自主决定办学重点，航海类院校一方面受制于交通运输管理部门严格的职业培训标准要求，另一方面要力争满足教育行政部门的办学质量评价标准，在两个部门双重标准的要求下航海院校势必顾此失彼，努力兼顾平衡，却难以实现跨越式发展及高质量发展。

（二）航海院校层面

当前，中国航海院校基本是以航海专业（主要指航海技术、轮机工程技术和船舶电子电气技术）为核心，涵盖专业链相关专业，以服务海事为特色的海事特色院校，或者是以航海专业为特色专业，但学科专业以工科为主，工、管、经、文、法、艺等多学科协调发展的多科性或综合类院校。航海专业具有特殊性，包含航海类专业院校的航海教育管理均面临着体制机制建设的挑战［3］。

交通运输海事主管部门对船员培训的资质条件、培训科目、培训师资、设备标准、质量体系、适任考试组织、培训过程等有严格的标准要求，航海院校在标准体系要求下须对应设置管理体系。对于以航海类专业为核心、涵盖专业链相关专业、以服务海事为特色的海事特色院校而言，其职能部门及教学机构设置可以航海教育为主业务进行设置，管理及教学人员均以满足船员培训资质条件为前提进行要求。但对于不以航海类专业为主业务的其他院校而言，教学科研管理体系人员基本以教育行政部门要求的体系为主，这势必造成航海教育业务沦落为院校管理的其中一项管理业务。由于航海业务体系庞大、与普通办学体系差别较大，管理体系容易陷入不兼容、不协调甚至混乱的局面，且在管理人员的聘用上也面临较大压力。

由于教育行政部门对院校的绩效评价指标体系与交通运输管理部门对院校进行船员培训的绩效评价指标体系差别较大且互不兼容，航海院校会走向两个极端。一方面，由于交通运输管理部门所规定的职业培训标准具有严格且精细的标准要求，而教育行政部门制定的教育法、高等教育法、职业教育法相对来说偏向于原则性要求，赋予院校更多的办学自主权，部分航海院校的课程体系不自觉地更偏向于满足交通运输管理部门更为严格且精细的培训标准要求。另一方面，部分航海院校为获得教育行政部门的政策及资金支持，势必选择整合优质资源以满足教育行政部门的绩效考核要求，在资源有限的情况下会导致院校对航海教育的资源投入减少，被动应付交通运输管理部门的船员培训资质及条件审查。许多院校将以保留船员培训资质为底线，对交通海事部门的要求应付了事，这种情况亦不可取，将导致航海教育事业停滞不前。

（三）院校一线教学单位层面

课程体系是专业建设的业务核心，直接影响专业的建设与发展，影响人才培养质量［4］。船员培训机构课程确认工作是《中华人民共和国船员培训管理规则》明确规定的一项船员培训管理业务。旨在通过课程确认，大力推进船员培训理念创新，督促船员培训机构构建符合船员实际、学以致用、教与学并重的船员培训课程体系，全面实施船员素质与技能教育，强化高素质船员队伍建设。船员培训机构课程确认是我国交通运输管理部门遵循STCW公约要求开展的一项工作［5］。海事管理机构确认培训课程时，主要核实采用的培训教材和培训内容、培训内容的理论和实操学时、教学人员的数量和资质、模拟器训练方案、培训方式和资源保障等对实施培训大纲的覆盖性、符合性和可行性，未经直属海事管理机构确认课程的船员培训机构不得开班培训。

这种体制机制导致目前大多数院校航海专业课程体系均是围绕《海船船员培训大纲（2021版）》进行设置的，航海类专业将课程体系建设重心放在《海船船员培训大纲（2021版）》的知识点对应及覆盖上，甚至将满足培训大纲要求作为主要目标而忽略了航海教育人才培养规律的课程体系逻辑。

二、航海教育管理体制机制改革建议

（一）顶层规划全国航海教育，设立航海教育专家咨询机构及质量监测平台

为打破航海教育与海员职业资格培训的衔接矛盾，解决教育行政部门管理人员对船员培训业务、交通运输管理部门管理人员对教育业务存在的专业壁垒问题，建议政府层面交通运输部协同教育部成立专门的航海教育专家咨询机构，负责全国航海教育改革发展政策的调研、论证和评估，强化对航海教育的宏观管理和政策引导，促进航海教育规模、结构、质量和效益协调发展。航海教育具有特殊性，同时由于全国航海院校及承担航海教育的多科性院校或综合性院校数量相对较少且易管理，针对教育行政部门对院校办学质量设定的评价标准体系与交通运输管理部门对院校进行船员培训设定的质量评价标准体系的融合问题，该机构可以全国“一盘棋”进行规划研究，构建具有更大普适性的高质量航海教育人才培养体系。

针对船员培训机构课程确认和船员岗位适任资格等效认可体系，要充分发挥政府部门在航海教育管理体系的顶层设计和统筹协调作用，面向航海类全日制普通本科、高职和中职院校或专业，分类构建审核要素统一的培训课程确认标准和等效认可培训质量评价标准。为全面提高航海教育质量，可统一规划建立航海教育质量监测数据平台和动态监测机制，对全国航海类专业的办学基本状况实施动态监测，并定期发布全国航海教育基本情况报告［6］。

（二）构建全国统一的船员培训课程确认标准

STCW公约要求缔约国主管机关对各航海院校（培训机构）开展的培训课程进行确认，在国家层面构建审核要素统一的培训课程确认标准，以避免各培训机构因没有具体方向文件指导陷入混乱、各辖区海事管理机构凭经验或管理者个人理解审核培训课程合理性和科学性的局面。课程确认标准应包括船员培训机构培训课程确认应提交的材料，甚至可以提供标准材料模板。同时，建议国家海事主管机关能对船员培训采用的培训教材和培训内容、培训内容的理论和实操学时、教学人员的数量和资质、模拟器训练方案、采用的培训方式和资源保障等方面做出更为具体的标准要求或者最低要素要求。

（三）完善航海教育与船员岗位适任资格等效认可的有机衔接机制

进一步完善航海教育与船员岗位适任资格等效认可的有机衔接机制，完善培训质量评价标准，解决适任考试成绩等效认可中质量评估标准的后续适用性问题，即航海教育质量评估结果5年有效期满之后依据什么标准重新开展评估的问题，构建等效认可事后监管的指导标准，赋予教育培训质量优良的航海院校更多的自主权，让院校在专业人才培养方面起到更大的引领和引导作用。航海院校应认真研究等效认可之后的相关问题，厘清培养目标，围绕培养目标构建高质量的培养方案和教学大纲并贯彻落实，以更好地控制教学质量，调整内部监控机制，做好自我评价。对航海教育培训质量的监督管理要从航海院校内部管理质量控制方面和海事管理机构外部监督两个方面着手。

建议探索构建以教育行政部门为主、以交通运输主管部门为辅的主次管理层次结构，探索实施1+X证书制度，将船员适任证书作为职业技能等级证书实施职业培训。院校是1+X证书制度试点的实施主体，交通运输主管部门为培训评价组织，是职业技能等级证书及标准的建设主体。打破两部门共建、共管导致的管理层次不清局面，将船员适任证书培训有机融入航海专业人才培养方案，优化课程设置和教学内容，对船员适任证书考试内容开展专项培训。

（四）打通教育行政部门与交通运输管理部门之间对航海院校的绩效考核体系指标互认

交通运输管理部门可协调教育行政部门将航海教育培训工作相关指标纳入教育行政部门对院校的绩效考核体系中，如船员培训课程确认情况、适任考试组织工作、船员培训质量管理体系运行及检查情况、船员培训适任考试通过率、航海专业毕业生上船工作比例等，以直接激发航海院校及专业的办学活力。对院校而言，要探索构建更加细化分类的绩效考核体系及职称评审体系指标，特别是综合性院校，建议将船员培训业绩和成果作为重要成果指标纳入绩效考核、职称评审和聘期（或年度）考核体系中，探索单列针对航海类专业的独立评价标准，当然其指标要注重质量并经过交通运输海事管理机构确认。从激励角度，调动院校开展船员适任培训工作，激发航海教育教师队伍的积极性，促进航海教育事业高质量快速发展。