国防部长为钱而退？

（文 / 宋晓军）

( 美国国防部长罗伯特·盖茨 )

8月17日，也就是媒体透露美国国防部长罗伯特·盖茨将引退消息的第二天，不久前刚刚被1美元拍卖的《新闻周刊》刊出了一篇题为《盖茨为什么选择在2011年离去？》的文章。值得注意的是，文章是出自《新闻周刊》资深调查记者约翰·巴里（John Barry）之手。这位毕业于牛津大学数学专业、曾经获得过相当于英国普利策奖——英国新闻奖的大牌记者认为，盖茨选择2011年某时引退，与美国复杂神秘的国防预算制度有关。那么这其中的奥秘是什么呢？

从“二战”结束到1960年的15年间，美国国防预算采用的是基数预算为主的预算制度。这种制度的特征就是国防部每年将军费按一定比例分配给陆、海、空三军。这种制度的缺陷是，各军种的自主权很大，全军没有一个统一机构对各军种提出的预算进行审查、分析和调整。1961年，麦克纳马拉担任国防部长后制定了对美军武器装备发展起到重大作用的“规划、计划、预算”（PPBS）国防预算编制制度。随后，国防部又在此基础上推出了“规划、计划、预算与执行”（PPBE）预算编制制度。简单地说，新的制度增大了美国国防部对预算的控制权，使得预算编制更科学、效率更高了。接下来，就是这种新制度运行的时间节点。1997年前，美国联邦政府的财政年度和国防预算年度均从前一年的7月1日开始到当年的6月30日结束。1997年后，美国政府开始把国家财政年度调整为从前一年的10月1日开始到当年的9月30日结束。2001年共和党执政后，拉姆斯菲尔德担任国防部长，他根据“面向未来、基于能力的国防资源分配”的国防建设理念，于2003年5月发布了《第913号重大倡议决定》文件对PPBS和PPBE预算制度进行了全面修订，推出了改变时间节点的“两年预算制”。

所谓“两年预算制”在时间节点上最大的特点就是将偶数年定为预算年，将奇数年定为非预算年。在偶数年将详细提出未来第二、第三年财年的预算，奇数年只对未来第二财年的预算进行调整。预算年的计划工作包括3个阶段：1.各军种和国防部各业务局制定、提交计划；2.计划评审；3.签署《计划决策备忘录》进而形成《未来年份国防计划》。同时，预算年的预算工作还有：1.编制《概算书》；2.预算评审；3.发布《计划预算决策书》；4.签署《重大预算问题书》；5.签署《总统预算》，最后提交国会审议。在奇数年，各军种和国防部各业务局将不再制定、提交计划和呈送《计划决策备忘录》与《概算书》，只需提交《计划变更建议书》和《预算变更建议书》，而后经过国防部相关部门评估、审议、听证后，最后签署《总统预算》提交国会审议。很显然，对于国防预算而言，预算年也就是偶数年要比非预算年即奇数年更重要一些。

按照上述程序可以推算，2006年底上任的盖茨只是在共和党政府下经历了一个完整的预算年——2008年，也就是说截至目前，他只是在小布什总统领导下全面参与了2010和2011年的国防预算工作。现在可以看到，尽管2010和2011年的国防预算分别达到了6650亿美元和7190亿美元（国会尚未批准），但是盖茨还是砍掉了包括F-22战斗机和DDG1000驱逐舰在内的一些昂贵的重大武器项目。目前盖茨正在经历2010年这第二个预算年，根据预算年的时间节点，2010年5月前各军种和国防部各业务局已编制完成了2012和2013财年国防开支的初步概算，7月前政府的行政管理与预算局已根据预计的财政收入、经济运行和货币储备等情况确定出国防预算的限额区间，7?9月前国防部将根据预算限额区间修改国防开支的初步概算将预算草案呈送行政管理与预算局。而恰恰在此期间，盖茨不仅于8月9日发誓要削减一些臃肿机构和一些昂贵的武器项目，而且在一周后又发表引退表白。这表明，盖茨已经初步完成了对2012?2013财年国防开支的削减工作，只是等2011年2月总统向国会提交《总统预算》后，选择一个适当的时机引退给继任者在大选年前留下交接适应的时间。

毫无疑问，盖茨在国家遇到巨大财政困难的情况下选择了做一个“讲政治”的国防部长，但是他能不能遂愿呢？从他表白要引退当天国防部推迟了5个月发表的更名《中国军力报告》中还很难见到分晓。毕竟从目前美国的政治和产业结构上看，它还是一个不设定一定数量级的敌人就难以运行下去的国家。■ 预算调整预算执行国防部国防部长