不具备法律约束力的协议诞生

( 12月18日，奥巴马在气候大会演讲结束后离开会场 )

国际政治大戏

哥本哈根大会很早就被定义为“拯救人类的最后一次机会”，但从第一天开始，代表们就发现，参加谈判的双方不是人类与地球，而是人类内部不同的利益集团。大会谈的不是环境问题，而是一场赤裸裸的政治角逐。

第一场战役发生在发达国家与发展中国家之间。大会第二天，也就是12月8日，一份“丹麦文本”的曝光引发了一次小小的地震。这是一份由丹麦、英国和美国等少数几个发达国家私自预先拟定的协议文本，还未正式提交大会讨论即被英国《卫报》偷了出来并全文刊登到了该报的网站上。3小时后，77国集团（＋中国）发言人、来自苏丹的鲁蒙巴·迪艾平（Lumumba Di-Aping）便发表紧急声明，谴责发达国家妄图抛开发展中国家单独行事，违背了联合国公开透明的民主原则。

两天后，中国和印度等国草拟的一份“文本”也被泄露出来。分析人士指出，这种做法在国际谈判中并不稀奇，媒体只是借此事件揭露两大阵营之间几乎不可调和的尖锐矛盾。

第二场战役在发展中国家内部打响。12月9日，太平洋岛国图瓦卢突然发飙，在全会上提出另行开辟战场，讨论一个比《京都议定书》更加严格的新议定书。作为小岛国联盟的代表，图瓦卢认为，《京都议定书》把升温幅度定为2℃是不够的，建议把目标定为1.5℃。该提议遭到中国等发展中大国的反对，图瓦卢代表则以退出谈判相威胁。虽然经过磋商后风波平息，但此事说明发展中国家集团内部也出现了裂痕，为后来的高潮埋下了伏笔。

( 12月18日，抗议者在哥本哈根气候大会会场外举行示威活动 )

第三场战役在政府与非政府组织（NGO）之间展开。12月13日，来自世界各地的数万名环保NGO成员在哥本哈根举行示威游行，敦促各国代表以人类为重，尽快达成协议。虽然大部分游行还是和平的，但还是在个别地方爆发了小规模冲突，警方逮捕了将近1000名示威者。

双方的真正冲突发生在第二周。12月14日一早，前来参加第二周会议的谈判代表和NGO成员沮丧地发现，贝拉中心门口等待安检的队伍已经排出了400多米远，现场一片混乱，丹麦警方调来大批警察维持秩序。不少代表在零度左右的寒风中排了4～5个小时仍然没有进门，怨声载道。第二天，大会组委会宣布注册人数已达4.8万人之多，而贝拉中心的设计承受能力只有1.5万人，因此不得不停止注册，并把NGO入场人数限制在1000人左右。此举立刻引发了NGO们的抗议，但无济于事。

( 哥本哈根街头摆放了许多关注气候变化的艺术作品 )

当谈判进行到第二周的星期四时，由于各国领导人以及他们的随从相继到来，大会又临时决定把NGO入场人数限制在100人，这几乎等于剥夺了NGO代表们现场旁听大会的权利。从此，这场谈判就与公民社会的监督说再见了。

此后的两天里，原本就没有窗户的贝拉中心变成了一个戒备森严的碉堡，来自120个国家的元首和高级领导人相继涌入这座与世隔绝的钢筋铁皮屋内，到场的大腕如此之多，以至于公众最关心的反而是谁没有来。这份缺席者名单中除了那个倒霉的意大利总理外，还包括沙特和卡塔尔等原本就不积极的石油国家，以及几乎所有的南美洲南部国家，其中包括阿根廷、智利、乌拉圭和巴拉圭等。

12月17日，谈判预定结束的前一天，第四场战役在中美两国之间打响。美国代表团首先发难，声称美国的气候援助资金不会给中国。中国代表团立刻发表声明，在谴责美国不负责任的同时，宣布在资金问题上优先照顾最不发达国家。之后，美国国务卿希拉里·克林顿表示，美国将联合其他发达国家一道，每年筹集1000亿美元用于帮助最不发达国家应对气候变化，但她不仅没有说明美国打算承担的份额是多少，而且还附加了一个先决条件，就是主要排放国的减排承诺必须做到“三可”，即“可衡量、可报告、可印证”。这一附加条件遭到中方强烈反对，认为“三可”干涉了国家主权。

事后证明，中美双方谈判的焦点就是这个“三可”，双方在此问题上都没有让步的迹象，谈判在一片争吵声中进入了12月17日深夜。刚刚接替本国环境部长出任大会主席的丹麦首相拉斯姆森发现此时手中竟然还没有一份可供元首们签字的草案，便秘密召集了28个国家的领导人单独举行会议，准备起草这样一份草案。要知道，按照正常程序，这些领导人到哥本哈根就是来签字的，谁知他们却不得不扮演起了谈判者的角色。

秘密会议一直进行到第二天凌晨两点，一向大胆直言的巴西总统卢拉·达席尔瓦事后表示，这次会议让他想起了当初作为工会领导人和资本家彻夜谈判的情景。

就这样，气候大会迎来了关键的最后一天。

戏剧性的高潮

12月18日上午9时左右，奥巴马乘坐“空军一号”抵达哥本哈根。一下飞机便立即邀请20多个国家的领导人举行秘密会议，温家宝总理没有参加，只委派外交部副部长何亚飞出席。

之后，领导人们移师主会场，并先后上台讲话，阐述各自国家的立场。温家宝总理在介绍了中国近年来取得的减排成果后话锋一转，说道：“我们的减排目标将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，保证承诺的执行受到法律和舆论的监督。我们将进一步完善国内统计、监测、考核办法，改进减排信息的披露方式，增加透明度，积极开展国际交流、对话与合作。”

紧接着，奥巴马上台演讲。他显得极不耐烦，在说了好几次美国是来行动而不是来空谈的话之后，却并没有提出新的减排承诺，而是坚持要求发展中国家承担起责任，接受“三可”条件，并把这一条件与美国的资金援助联系在了一起。

上午的大会一直持续到下午14点才宣布休会，午休前最后一个上台发言的是委内瑞拉总统查韦斯。他指着奥巴马离去的方向说，美国的态度一贯蛮横无理，奥巴马讲完话就从小门溜走了，估计过一会儿就会从门缝里递出一张小纸条，上面写着新的协议。

还真让查韦斯猜对了。据多家中外媒体透露，奥巴马演讲完毕后同温家宝总理单独举行了会谈，具体内容不详。下午轮到一些小国领导人和NGO组织的主席上台讲话，但台下听者寥寥，大国的领导人都离开主会场闭门开起了小会。据《卫报》报道，大约在晚19点的时候，奥巴马再一次要求与温家宝总理会谈，巴西、南非和印度总统也先后到场加入秘密谈判。

时间一分一秒地过去，整个贝拉中心笼罩在不安的气氛中。会场内各种谣言满天飞，记者们追逐着匆匆走过的各国总统和谈判官员，却问不出任何有用的消息。直到晚22点半，奥巴马出现在媒体中心，向记者们宣布美国和中国、巴西、南非、印度（基础四国）达成了一份协议，双方在透明度、减排措施和经济援助这三大问题上取得了谅解。这份协议已经提交谈判大会，他本人也将立即搭机回国。

此言一出，现场一片哗然。有记者问奥巴马，美国做出了何种让步？奥巴马回答说，美国必须从对方的角度考虑问题，现在要求发展中国家立即答应具有法律约束力的减排目标是不公平的，因此只要发展中国家自己有减排意愿，无论多少都应该鼓励，不必强求国际监督，先把事情做起来，慢慢增加彼此间的了解与信任。

“《京都议定书》倒有法律约束力，但每个缔约国不是也都没有完成目标吗？”奥巴马临走前撂下一句话，暗中讽刺了欧盟。

很快，《哥本哈根协议》的正式文本被披露出来，原来，这份文件是在昨天28国秘密拟定的草案基础上删减而成，正文只剩下3页，承认了控温2℃的目标，但只字未提温室气体必须控制在何种浓度，这就等于让减排失去了确实可查的目标。果然，《协议》中关于发达国家减排目标的文字被尽数删去，就连中期目标（原来公认的是2050年全球减排50%，发达国家减排80%）也删掉了，只在文件后面单独列出一份表格，把各个国家各自提出的减排目标作为“信息”列了上去，其数字与谈判大会开始前几乎没有任何区别。很多环保人士担心的法律漏洞和死角，包括国际交通行业减排方案和前东欧国家出卖减排指标的行为，也都没有提及。

换句话说，这份协议只是把谈判各方在大会前提出的最低要求进行了汇总，各界公认的此次谈判大会最重要的目的——制定2012年后具有法律约束力的减排目标——没有实现。

《哥本哈根协议》特别提出了森林保护的问题，并在财政援助方面规定了具体数额，即到2012年为止发达国家拿出300亿美元紧急救助资金，帮助最不发达国家应对气候变化。2012～2020年每年再拿出1000亿美元救助资金，同样为了帮助最穷的国家。不过，这份协议没有对这笔资金的来源和管理方式做出具体规定。

《协议》提到了针对发展中国家减排成效的核查，但也只是搭一个框架而已。各国可以在国内对减排成果进行测量、报告和审查，并通过国家通讯的形式对外发布，与其他国家交换信息，但是具体细则欠奉。

就在环保NGO们对这份软弱无力的协议唉声叹气时，现场又生突变。苏丹、委内瑞拉和巴基斯坦等国拒绝接受这份协议，一时间现场一片混乱，谈判主席拉斯姆森只好宣布休会，闭门磋商。此时已是第二天的凌晨3点多钟，不少记者都支持不住，回家睡觉去了。少数留下来的记者被召去参加欧盟举办的记者招待会，欧盟发言人除了对《哥本哈根协议》表示支持外，还解释了欧盟为什么只召集少数国家单独行动的原因：“在这样大规模的联合国会议上，要想迅速制定出任何协议文本，都只能先让少数国家负责起草文件，再由大会讨论。这是没办法的事情。”

第二天，几乎所有的国家领导人都回国了，只留下谈判代表收拾残局，按程序把《气候变化框架公约》（UNFCCC）缔约国大会第15次会议（COP 15）开完。根据联合国的规定，任何正式协议都必须得到所有190多个成员国的一致同意才能成为法律，也就是说，只要有一个国家宣布不承认《哥本哈根协议》，该协议便不可能被公约认可，只能作为附件放进COP 15最后出台的文件中，表示缔约国“注意”（take note）到了这份文件，但没有认可。

有代表提出，凡是同意该协议的国家可以把名字附在后面，又有代表提出，这份附件所用纸张必须和正式文本不同，于是各方又对这些细节进行了一轮又一轮的磋商，看得出每位代表都是一脸疲倦，但仍然硬撑着。原来的主持人支持不住被换掉，新任主持人直到12月19日下午15点26分才终于宣布本次谈判大会闭幕，剩下的人连鼓掌的力气都没有了。

事情发展到这里还远未结束，起码商人们就不答应。《京都议定书》第一承诺期到2012年就中止了，如果不出台一项新的具有法律约束力的减排协议，商人们辛辛苦苦建立起来的碳市场便将不复存在。关于这一点，《哥本哈根协议》没有列出具体的日程表，但按照惯例，新的减排法律必须在明年墨西哥举办的COP 16大会上拍板，才能赶在2012年前正式生效。可以想象，明年此时，一场新的国际政治大戏又将在墨西哥城上演。

奥斯特姆的启示

12月11日，就在谈判代表们焦头烂额时，距离哥本哈根不远处的斯德哥尔摩正在举行诺贝尔奖颁奖仪式，来自美国印第安纳大学的艾利诺·奥斯特姆（Elinor Ostrom）教授和其他两人一起获得了2009年度的诺贝尔经济学奖。

奥斯特姆的获奖在经济学界引起了不少争议，不是因为她是获得诺贝尔经济学奖的第一位女性，而是因为她通常被看成是政治学研究者。她的研究课题是公共资源应该如何保护才更加有效，该领域的开拓者名叫贾瑞特·哈丁（Garrett Hardin），正是他于41年前在著名的《科学》杂志上发表了一篇题为《公地悲剧》（The Tragedy of the Commons）的论文，首次提出了公共资源管理的难题。哈丁提出，解决这一难题有两种基本思路，一是将公地私有化，二是采取集权统治，由某位开明的领导者来统一分配资源。

哈丁的这篇论文是后来很多环保主义者的思想基础，但有趣的是，他们大都放弃了私有化的思路，支持由开明的领导者统一管理。奥斯特姆另辟蹊径，通过对阿尔卑斯山牧场和日本公用山林等一系列公共财产管理实例的研究，提出在“私有化”和“国有化”之间存在着一系列更加有效的管理方式。她把自己的理论叫做“多中心治理”理论，这个理论认为，民间自发产生的管理模式完全能够担负起管理公共资源的任务，甚至有可能做得更好。

全球气候变化正是公地悲剧的集中体现。大气层不太可能被私有化，因此大多数人都觉得解决气候变化问题只有走统一管理这一条路，《框架公约》和《京都议定书》就是这一思路的最好体现。但是10多年的谈判过程让很多人对这一模式产生了怀疑，诺贝尔奖委员会在哥本哈根大会召开前把经济学奖授予奥斯特姆，这也许不是偶然，而是富有深意的。

事实上，奥斯特姆的思路已经在很多地方显现出来。就拿美国来说，美国的政治体制决定了总统权力受到很大制约，当年克林顿总统没有考虑这一点，贸然签署《京都议定书》，却被国会否决，致使美国成为发达国家中唯一不受法律约束的排放国。奥巴马同样面临这一情况，美国共和党众议员乔·伯顿（Joe Barton）亲自来哥本哈根游说，借美国记者之口威胁奥巴马不要轻举妄动。

但是，美国国内却早已发生了很大变化。由于位置靠海，又在近年来饱受山火威胁，加利福尼亚州早在2000年就通过了美国第一个减排地方法案，并联合了23个西部州，共同建立了美国第一个区域性碳市场。截至2009年底，美国有34个州制定了各自的气候问题解决方案（Climate Initiatives），还有3个州正在制定中，只有盛产石油的南方州和几个西部偏远州没有动作。另外，还有34个州制定了州内的减排标准和能效标准，另有31个州制定了自己的可再生能源计划。加州州长施瓦辛格在哥本哈根大会开幕前发表讲话称，要想达到减排目标，不能光指望各国政府。各种民间力量，包括市政府、州政府、区域联盟、企业联盟、NGO和科学家们都可以贡献自己的力量。

“很多人怀疑气候领域的单方面行动是否有效，我认为他们错了。”加州政府空气资源委员会主席玛丽·尼可斯（Mary Nichols）对本刊记者说，“联邦政府制定一项政策所花的时间太长了，加州老百姓不愿意等待。另外，可再生能源是人类的未来，在这方面先走一步肯定对加州未来的经济发展有好处。”

不光是加州人具有这种思想，事实上，很多发展中国家在没有减排压力的情况下纷纷出台“国家自主减排目标”（NAMAS），而且大都不需要发达国家提供任何支持。除了中国政府的承诺之外，比如巴西提出到2020年时在“情景照常”（BAU）的基础上减排36.1%～38.9%，哥斯达黎加提出到2021年时全国实现碳中和，印度提出2020年碳强度比1995年减少20%～25%，印度尼西亚提出到2020年时在BAU的基础上减排26%，马尔代夫提出2019年全国实现碳中和，墨西哥提出2050年在2000年基础上减排50%，韩国提出2020年在2005年基础上减排4%，新加坡提出2020年在BAU的基础上减少16%，南非提出到2020年时在BAU的基础上减排34%……

这份名单还在继续加长，说明各个国家内部都逐渐认识到气候变化的危害，奥斯特姆的理论正在一点点变成现实。■ 约束力诞生哥本哈根会议协议法律具备