西安临潼绿色城乡统筹模式调查 政府与市场

( 临潼度假区凤凰池生态谷效果图 )

杨会民今年70岁，他坐在厚厚的介绍秦始皇陵兵马俑的书堆前，头发花白，方方的脸颊，穿着深蓝色的中山装，看上去还有点儿学者风范。与一旁大幅招贴画上喜笑颜开的神情相比，普通游客见到的这位老人几无表情。“是你一锹铲下去发现兵马俑的吗？”“你第一眼看到什么了啊？”好奇的游客买了书请他签名时，希望捎带着同这位历史见证人聊上几句。但老人显然没有满足游人好奇心的愿望和精力，双唇紧闭，倒是还算敬业，一笔一画用自己的名字写满书的内页。

按照当地导游的说法，1974年杨会民与其他三名村民，因为天气大旱，不得不到他们所在的西杨村旁边的坟地里去打井。兵马俑所在的这片土地，长年不生庄稼，只得被村民当作坟场。因要解决现实生存需要而去挖掘祖坟所在地，看上去是有些逆天的事儿，杨会民等四人因此被冠以“老实人”的身份，代表着全村去承受可能带来的惩罚。事情的戏剧性在于，他们一锹一锹下去，发掘出的是“世界第八大奇迹”，不仅永久性地解决了杨会民等四家人的生存问题，整个西杨村也慢慢脱离了几千年来贫穷的农业生活。

然而对于兵马俑所在的整个临潼区而言，土里刨食的生活却并无改变。兵马俑使西安迅速成为国际游客钟爱的旅游目的地，临潼距离西安市区30多公里，游客们往往只用半天的时间参观一下这里的兵马俑和华清池，买些附近村民的小纪念品，便回到西安或是去下一个旅游目的地吃饭和过夜。距离市区较近，本应该是郊区的优势，但是对于临潼，反而被西安市区及周边其他市域“抢”去了游客的消费市场。

对于收益明显不足、只能靠“吃饭财政”的临潼来说，它还是借助不上任何现代化的力量。直到2009年，还有没有通上电的村庄。背靠着骊山、面对着渭水2000多年前秦始皇选中的这块风水之地，并没有在农业生产上体现优势。农民们发现种麦子收益低，取而代之的是种石榴，可还是比不上进城打零工的回报。人均年收入只有6000多元，不足西安市平均水平的1/3。如果没有外来力量，临潼想象不出自己将会怎样被纳入城市的现代化体系。

2009年7月，西安曲江新区管委会与临潼区政府“自由恋爱”，9月达成了合作协议。曲江新区近年来成为西安城市开发的一个品牌，它通过建立开发区管委会和开发区集团两套体系，用政府职能和市场化运作，将原本处在城市边缘的曲江，孕育为城市最具活力的繁华区域。在历经10年的开发后，曲江区域早已成型，他们需要寻找一块新的土地作为城市化的新项目；而对于临潼区来说，守着兵马俑和华清池的“金饭碗”却不得不去“讨饭”，区一级政府缺乏运作城市的资金和经验。曲江管委会与临潼区政府的合作，像一桩互有所需的婚姻，“临潼是个穷亲家，却有着讲故事的素材；曲江有资金和团队，还有成功的开发经验”。

( 在骊山上看到的临潼区全貌 )

可是兵马俑和华清池的名声，并不足以打动手握资金的理性投资者。曲江管委会的当家人李元回忆起融资的过程，几经曲折。

“市场上的资金对我们进行了评级，他们认为从投资收益上看，这个项目只能持平或维持低收益，风险评估上属于风险较高的项目，并且我们曲江管委会没有多少资产担保。‘区域开发’并不是个明确的产业概念，它包括大量的城市基础设施投入、对老百姓的安置投入，这些没法产生效益。这块地上的产业价值是从零做起，没有一个四星级以上的酒店，也没多少成功的其他产业。在陕西做旅游、文化项目并不一定被人家看好，因为陕西历史文化资源非常密集，选中某一个区域，并没有特别大的独特性。当四川郫县的土地卖到300万元/亩的时候，临潼的土地价格只有30万～40万元/亩。市场投资者给曲江管委会提出的问题是，‘临潼土地只有其他同类土地市价的1/10，这儿到底有没有城市价值？’”他说。

对于曲江新区管委会来说，城市开发本身就带有强烈的社会公益性质，但是投资者不可能做亏本买卖，政府需要在公共服务性和商业化之间寻找一个微妙的平衡。政府掌握着大量的资源，需要市场进行高效能的运作和配置。地方政府一度认为自己拥有资源，就有主动进行开发的权力和责任。但是在更加市场化的融资环境下，资金拥有了比过去更多的议价权，政府和市场成为互有进退的两股力量。

政府做事情的策略于是变得愈发重要。一方面他们需要给土地上搬迁的农民们有保障的交代，不再是过去底线含糊的两个利益方的讨价还价，更不能是一次性买断农民们世代谋生的依托。如何让农民从家乡的城镇化中长期受益，实现绿色城乡统筹，是新型城镇化寻找的方向。另一方面，市场寻求投资回报，对农民的补偿看上去是“投入”而不是“收益”。用曲江团队的话说，“几年内，我们既要在这里见到效益，又要得到人心”。

土地财政已经不具有可持续性，如果市场不再看好“卖地”收入，城市开发如何打动市场力量进行参与？在这场投入产出的计算中，到底给农民建多好的楼房才算好；新城区建多宽的马路、种植多少绿树才是良好的环境；怎样给予农民们新的技能，将他们纳入就业，成为新的产业工人？帮助农民顺利实现城镇化，减少社会矛盾，这样的软性收益又该如何计算？哪些是政府理应承担的公共事务，哪些又是企业可以被鼓励的社会责任？

曲江管委会最终寻求到了资金支持，将27.33平方公里的范围定位为“西安临潼国家旅游休闲度假区”（以下简称“临潼度假区”）。政府与资金达成了类似公司化管理的协议，使得开发区既能发展出旅游休闲产业，又希望当地百姓通过就业长期获得收益。

有意或无意间，临潼度假区的开发，成为中西部新型城镇化大背景下的一个值得探究的样本。中国东部地区利用国际产业转移和廉价劳动力加入了国际化分工的产业链，不少地方顺势完成了城镇化。中西部后发的城镇化已经很难依靠大量廉价劳动力的迁徙。能否就地城镇化，因地制宜发展产业，临潼度假区作为先行者开始了一系列值得讨论的尝试。（文 / 吴琪） 政府临潼西安绿色统筹城乡三农农村模式市场调查