整治“内卷式”招商乱象

“招商工作压力越来越大，每天都在外面拜访企业，很多好的项目已经接待了无数地方政府的考察调研，企业都‘疲’了，我们还是要想方设法给企业展示我们地方的优势。”近日，长三角一位从事政府招商引资工作的人员向《财经》感慨，现在各地在招商引资上花式出招，“没有一些创举，都不好意思出门招商了”。

《财经》记者在多地调查了解到，今年以来，从开放各类应用场景到推出政府引导基金，从云端招商洽谈到各地线下推介，各地纷纷创新招商引资方式，让招商引资更加精准落地。近日，江西省人民政府发布《新形势下招商引资的指导意见》，提出构建招商新格局、重塑招商新模式等多方面内容。

前不久，上海市投资促进工作领导小组办公室印发《关于促进本市招商引资高质量发展的若干措施》，从加大重点领域招商引资力度、推动招商引资方式创新、完善招商引资扶持政策、优化招商引资服务保障等方面提出具体措施。

《财经》记者调查了解到，也有很多城市的招商工作陷入了迷茫彷徨、观望等待的状态。这转变的背后与去年开始施行的《公平竞争审查条例》有关。

去年6月，国务院总理李强签署国务院令，公布《公平竞争审查条例》（下称《条例》），严禁地方政府实施不当财政、税收优惠措施，条例自2024年8月1日起施行。按照《条例》规定，违规优惠政策包括税收优惠、财政补贴、非税收入等内容。业内专家和财税人士认为，“从具体内容看，违规的内容几乎涵盖了目前涉及的大部分优惠政策，这意味着绝大部分地方性税收优惠政策或将被取消。”

在多位专家和业内人士看来，这意味着依赖“免租”“税收优惠”“奖励补贴”等方式的传统招商引资方式走向终结。

过去几十年来，税收补贴、土地和厂房以及各类资金优惠支持，是全国绝大部分城市招商引资的核心手段。

张哲是长三角地区某城市的招商主任，他向《财经》表示，“我们对照《公平竞争审查条例》的规定后，发现以前绝大部分的补贴政策都不适用了。现在对于招商引资政府能给到什么样的支持尺度心里没有底，也不敢贸然行动。”

拼补贴拼土地，“内卷式”招商乱象

事实上，中国经济的高速发展中，招商引资发挥了重要作用。

过去几十年来，招商引资一直是地方政府“促投资”“拼经济”的核心抓手。在各地招商竞赛中，出现了地方政府为了争项目、争资源、争要素违规出台税费、用地、奖补等方面的“土政策”，造成“内耗式”发展、“内卷式”恶性竞争。地方政府为完成招商任务，“给资源、给土地、给市场、给税收、给补助”，招商引资最后变成了“拼的是谁的土地价格低，谁的补贴多，谁的税收优惠幅度大”，招商引资已然“卷成团”。

北京顶辉企业管理有限公司多年来为政府提供招商引资服务，公司总经理汪洋向《财经》表示，很多地方为了吸引企业入驻会采取“先征后返”的税收返还手段，最高返还比例达到50%以上。这种方式虽然在短时间内会吸引到一定项目，但却不可持续。这抽掉了国家财政税收的蛋糕，是薅国家的羊毛；这种拼补贴方式也导致很多地方财政无以为继，甚至面临债务挑战。

在这样的环境下，有很多企业过分追逐“政策”，轻视经营，背离了市场化初衷，导致项目重复建设、产能过剩。此外，“内耗式”发展、“内卷式”竞争，一定程度上导致区域分割，阻碍了全国统一大市场的建立，也容易引发寻租、滋生腐败。

去年底召开的中央经济工作会议特别强调，“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为。”此前，中央政治局会议也指出“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。在业内看来，从“防止”到“综合整治”，传递出优化市场环境，避免地方政府和企业因短期利益而陷入恶性竞争的鲜明信号。

云南省政协经济委智库专家、云南财经大学商学院教授孙晓强曾历任国家级开发区主任助理、县级政府常务副县长、昆明市商务与投资促进局副局长等多个部门管理职务，在招商引资方面有十多年的实践经验。孙晓强向《财经》记者表示，随着《公平竞争审查条例》的实施以及中央大力度整治内卷式竞争，过往拼补贴的传统招商引资模式逐渐难以为继。

“税收优惠五免五减半，甚至十免十减半，或者以低于成本价甚至‘零地价’出让土地。”多年来，孙晓强到各地调研，看到了太多地方政府为完成招商引资任务而过度补贴的案例。

这种情况已经得到各方的重视。《财经》记者注意到，去年1月，全国审计工作会议在北京召开，会议提出了六方面审计工作，其中第二项工作内容就包括，深入揭示一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象。

国家审计署审计长受国务院委托，向十四届全国人大常委会第三次会议作国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。报告指出，审计署重点审计了2022年度18省、36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。

中国城市发展研究会副秘书长宋海全近年来走访了很多地方进行调研。调研了解到，很多地方政府为了完成招商引资指标，盲目引进项目，或者只抓所谓大项目，衡量指标主要是引进项目的规模，却忽略了项目是否符合当地发展定位和资源禀赋。

《财经》调研中也发现，这种求规模的招商引资导致各地产业布局同质化严重，产业布局“千篇一律”。

上海市城市更新研究会特聘专家施蔷生经常到全国各地调研。施蔷生观察，近年来，各地政府加快布局高新技术产业，也出现了一哄而上、盲目布局、同质化竞争、资源浪费的局面。“有些地方经济落后，自身财力有限，却不计成本地硬着头皮布局根本不具备发展条件的高科技产业，结果产业没有发展起来，却造成了政府资金的损失。”施蔷生说。

记者发现，部分地方政府对产业的过度干扰增加了产能过剩的风险。以电动汽车行业为例，几乎每一个地级市都希望有一家电动汽车公司或汽车产业园。据悉，全国有七八十家电动汽车企业。但专业人士认为，将来大概只能剩下三五家。有些地方吸引的企业，技术水平并不高，经营不善想关门，但政府因为担心影响，不让企业退出。过剩产能的风险在很多地方酝酿。

事实上，招商引资乱象影响的不仅是地方经济。很多企业也在各地“卷补贴”中，出现坐地起价的行为。汪洋说：“例如，甲城市许诺给企业5亿元让其来落地，乙城市则许诺给企业10亿元，这时企业会跟甲城市说，乙城市给我10亿元，如果你给我15亿元我就在这，不然我就去乙城市。”汪洋表示，这种风气导致地方招商引资的成本越来越高。

同时，企业投机套利、利用土地优惠政策圈地牟利，甚至弄虚作假骗取补贴的行为也时有发生。《财经》记者注意到，去年5月，湖北省来凤县就处理了一起企业骗取补贴案件。2020年9月，丁某某冒用台州某公司与来凤县政府签订招商引资协议，来凤县政府对于招商引资企业给予政策扶持，对于企业购进的设备，给予一定补贴。但丁某某伪造合同价格向来凤县政府申报设备补贴，共骗取补贴323.6万元。最终丁某某受到了法律的惩罚。

一面是部分企业骗取补贴，一面也有很多企业因政府不守信用遭受了巨大损失。

过往，部分地方政府急于求成，在招商过程中作出了不切实际的补贴承诺，项目引进来后企业投入大量资金投资建厂，但中途政府却因各种原因无法兑现补贴承诺，最终项目停滞烂尾。例如，去年5月，央视《焦点访谈》就报道了河南驻马店驿城区因无法保障招商引资时正式承诺并列入合同的用电需求，导致投资2亿元的招商项目烂尾十年。

然而，多年的路径依赖打破起来并不容易。过去一年，汪洋接触了不少地方政府和企业。汪洋观察到，面对《公平竞争审查条例》的施行，很多地方至今还无法适应新的政策，处于迷茫、观望、踌躇的状态。很多地方仍在调整，尚未出现新的模式和突破。

角逐场景招商，各地创新招商引资新模式

新的迹象出现，一些城市开始转变思维、招商谋变。

去年9月，在武汉的无人驾驶体验给英中商业发展中心主席约翰·麦克莱恩留下了非常深刻的印象。“在武汉乘坐无人驾驶汽车进入武汉市区，让我进一步感受到了武汉在智能驾驶方向的领先。未来，我将带领更多英国企业来到武汉发展。”约翰·麦克莱恩在接受媒体采访时表示。

近年来，武汉开放自动驾驶测试道路，在全国率先发布全无人驾驶汽车试点政策，实现跨区通行、跨江通行、机场高速通行等多个自动驾驶应用场景的创新突破。截至2023年底，武汉全市累计开放自动驾驶测试道路里程已突破3378.73公里（单向里程），开放里程和开放区域数量保持全国第一，成为全球最大的自动驾驶出行服务区。由于武汉在自动驾驶应用场景方面的突破，越来越多产业链上下游的企业聚集武汉。

《财经》记者注意到，当前，类似武汉这种场景化招商的方式正在全国兴起。所谓场景化招商，是指政府通过构建具体的应用场景，如围绕产业链及产业集群建设、基础设施建设等，展示新技术、新产品、新模式的实际应用效果，明确自身发展机会，从而吸引相关企业前来投资合作。

招商引资内参CEO（首席执行官）王乐从事多年招商引资工作。王乐向《财经》表示，新兴产业如低空经济、无人驾驶、人工智能等都需要新的场景。这些场景不仅能够提供基础设施，还营造了一种典型氛围。企业需要在这个特定场景中试验产品、销售产品。当某个城市率先打造了一个典型场景，它就在该产业链打造和招引项目落地方面有了更多的优势。

例如，武汉政府率先发布了自动驾驶全无人商业化试点政策，率先迎来了“全域全无人驾驶”，而其他城市却没有这样的条件。产业链相关企业如果想大面积铺开，只能去武汉。

据了解，合肥也正打造低空经济超级场景，聚集了低空新基建、空中交通、商业消费、公共服务等多个领域，拓宽了合肥的“未来产业图景”。

早在2023年，在亿航智能EH216-S无人驾驶载人航空器全球首飞盛典上，合肥一举释放51个重磅场景机会。合肥“低空经济”超级场景全年累计完成低空飞行超万架次、累计时长超千小时，推动集聚低空经济领军企业100余家，一个层次丰富、业态多元的立体化低空经济发展新格局在合肥初步构建。

事实上，合肥是全国场景招商赛道中率先起跑的城市之一。2022年，合肥率先成立全国首个城市场景促进机构——合肥市场景创新促进中心。从2023年以来，合肥频频向全国递出“场景创新”这张名片，常态化发布场景清单，邀请“独角兽”企业来访。

不只是合肥，打造场景正成为各地角逐招商引资的重要方式。3月25日，在上海全球投资促进大会上，上海面向全球发布了37个“引凤场景”，拟投资额超500亿元，打造技术变现“快车道”。上海各区结合自身产业基础和资源禀赋，每个集聚区均拿出至少1个引凤场景，向全球发出“揭榜令”，为全球企业打造“零时差”融入上海发展的入口。

今年初，无锡公布了《2025年无锡市场景清单（第一批）》，包括低空经济、人工智能、手术机器人在内的30个场景机会和90个场景能力，让更多创新成果找到应用场景，让更多场景适配硬核科技。当前，重庆市正着力推进以智慧城市应用场景开放推动软件产业发展。同时，广东、湖南等全国各地都在纷纷举办专题产业应用场景招商对接会，介绍城市场景和投资机会。

挖掘自身优势，招商引资切合实际

当然，场景招商只是各地创新招商方式中的一种，资本招商、产业链招商、飞地招商、以商招商等更多招商引资新模式正在兴起。

宋海全表示，未来城市将更加注重产业链招商，不再是孤立地引进单个项目，而是瞄准产业链的关键环节和上下游配套企业进行精准招商，沿着本地产业链“缺什么、补什么”的供需配套逻辑，寻找确定目标企业，形成产业集聚效应。