特朗普2.0对东南亚的影响与中国—东盟合作路径

【关键词】特朗普2.0  中国—东盟关系  东南亚  周边外交

2025年1月20日，特朗普宣誓就任美国第47任总统。特朗普2.0或将通过更大的外交“冲击”来对冲国内“争议”。在此背景下，以东盟为中心的地区合作架构将再次面临美国单边主义的干扰，中国—东盟关系也将进一步承压。不过，新风险蕴含新机遇，中国将与东盟一道应对动荡变革期的复杂挑战，深化战略合作，推动共同发展。

特朗普1.0以来的美国东南亚政策

特朗普首次执政曾引发全球地缘政治格局的剧烈震荡与重塑，美国东南亚政策在此背景下也随之发生重大转向。从“亚太”到“印太”，赢得大国竞争逐渐成为美国东南亚政策的主要任务，而东南亚的战略地位则被严重削弱。从战略、外交、经济和安全四个角度观察，特朗普第一任期以来，美国两党对东南亚的政策逻辑有一定的合流属性，即以“印太”战略为主线，以地区安全问题为抓手，以双边或小多边为路径，最终实现其自利的战略目标。

一是“印太”战略层层加码，东南亚政策沦为附庸。作为“亚太再平衡”战略的重要替代，“印太”战略在特朗普首届任期的第一年就被写入了美国《国家安全战略报告》。特朗普政府企图通过印度这一西部锚点，串联美国轴辐同盟体系内的日本和澳大利亚，加强对中国的地缘遏制，维护美国在“印太”地区的主导地位。而落脚于东南亚地区，特朗普政府按照层级关系深化同传统盟伴泰国、菲律宾和新加坡的安全合作，积极拓展同支点国家越南、印尼和马来西亚等国的安全联系，企图在美日印澳四个菱形顶点内构建其内核。典型的案例便是其于2019年同东盟10国首次开启海上联合军演，并在同年开始陆续向越南提供多艘“汉密尔顿”级巡逻舰。

伴随“印太”战略的层层加码，美国的东南亚政策在美国的整体政策议程中愈发表现出服务大国竞争的特征。除安全合作外，特朗普1.0还在治理层面深化“印太”战略，如提出“蓝点网络”倡议以在基础设施建设领域对冲“一带一路”倡议，升级湄美伙伴关系以加强其在澜沧江—湄公河地区对中国的制衡。拜登政府上台后，为补齐特朗普政府“印太”战略中缺失的经济支柱，于2022年启动印太经济框架（IPEF），其初始成员国共14个，其中囊括了7个东南亚国家。显然，美国已将东南亚这一地缘板块纳入其整体的“印太”战略，美国的东南亚政策独立性随之下降，呈现日趋依附于其“印太”战略的特征。

二是外交上愈加保守，多边主义难以回归。特朗普1.0的东南亚政策倾向于双边主义和“点菜式”外交。特朗普上任之初就退出了前任政府酝酿多年的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），而相较于奥巴马本人五次出席东亚峰会（EAS），特朗普多次缺席这一会议，仅于2017年出席还提前回国。执政初期，特朗普同东南亚三国（菲律宾、泰国、新加坡）领导人通话时，更多将内容聚焦于朝鲜问题。这些举动都严重削弱了美国与东南亚国家的战略互信。而随着特朗普1.0执政的推进，其对东南亚外交举措日渐呈现明显的机会主义和双边主义特征。例如，在美越双边关系日益紧密背景下，特朗普却对越南相关产品发起调查并将越南列为汇率操纵国，以此胁迫越南让利。

拜登上台后并没有让东盟重回地区多边主义合作的中心地位，取而代之的是一系列以美国为核心的小多边机制。同时，拜登政府对东南亚也表现出务实趋向，其不仅保留了特朗普1.0的多项政策举措，还针对关键矿产、前沿科技等领域搭建“小院高墙”，显示出美国—东盟关系难以再回到特朗普上台前时期。

三是经济上互利合作减少，自利属性愈加明显。在特朗普1.0时期，美国总检察长、环保署署长、内政部长、能源部长都曾任职于埃克森·美孚公司或受过其资金捐助，前国务卿雷克斯·蒂勒森曾担任该公司的首席执行官，这使能源议题在“印太”战略中占据重要地位。特朗普1.0针对东南亚提出了美国—东盟能源合作计划、亚洲通过能源增进发展和增长（EDGE）等多个框架，在一定程度上重塑了东南亚国家的能源合作结构。这种“成功”，自利属性昭然若揭。

从拜登政府政策方向来看，前沿科技行业是拜登竞选活动的重要资金来源，作为投桃报李的一部分，芯片成为拜登政府限制其他国家发展的重点领域。拜登政府怀疑中国通过东南亚获取先进芯片，因此在执政末期设立了三个层级的芯片限制措施，除供应链核心“盟友”外，其余国家和地区均处于“防扩散”范围之内。在东南亚国家中，与美国关系极其密切的新加坡都被列入第二层级，进口芯片数量受到极大限制。这表明，美国在同东南亚的经济联系中愈发强调自我利益，共赢属性下降。

四是利用人权、南海等问题，挑动地区安全局势。特朗普1.0虽对民主人权关注有限，但受政府内职业文官部门影响，仍将其作为政策工具干预东南亚国家。2018年，特朗普政府就柬埔寨国内的民主问题发布报告称“美国密切关注近来出现的挑战柬埔寨民主进程的事件，包括限制自由媒体、公民社会和政治反对派，这些行为使柬埔寨民主进程严重倒退”，并取消了当年对柬埔寨大选的支持。[1]在缅甸国内军政府问题、罗兴亚人问题上，美国的人权触手同样介入其中。这使柬埔寨、缅甸等国的国内安全形势愈加复杂，建制力量同民众的隔阂愈发加深。

在南海问题上，特朗普1.0初期关注度虽不及前任，但在军方压力下仍保持了重视。仅2017年5—10月间，美国海军就分别在南沙和西沙进行了四次“航行自由”行动。[2]拜登上台后，不仅在“四方安全对话”（QUAD）机制下加强了在所谓“非法、未报告和不受管制”（IUU）捕捞问题上的合作，还成立了以核潜艇合作为主的美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、以海上军事合作为主的美日菲三边机制，不断构建相关议题与框架，通过搞阵营对抗扰乱地区局势。

特朗普2.0对东南亚的潜在影响

随着特朗普第二任期的展开，其外交理念逐渐成形。 与此同时，共和党内的MAGA（让美国再次伟大）派系也在深刻改变着美国的政治格局。为配合美国遏华布局，特朗普2.0或将继续升级其“印太”战略，这将给东南亚地区的和平与稳定造成严重冲击，美国—东盟关系恐将进一步承压。为对冲这一负面影响，东盟或更强调以集体形式开展对美外交，为地区秩序增加确定性，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在此背景下或将迎来升级。

一是冲击东南亚地区秩序稳定性。面对胶着的乌克兰危机和中东局势，特朗普政府的对外事务的地区重心短期内大概率将落在欧洲与中东方向。同时，包括韩国、日本等国在内的美国“印太”地区一些主要盟友当前出现了政权局部动荡，恐难在内政不稳的情况下有效参与美国的系列战略安排。这会对特朗普政府的“印太”战略形成制约。但是，从特朗普第二任期执政团队来看，国务卿马尔科·鲁比奥、国家安全事务助理迈克·沃尔兹、国防部长皮特·海格塞斯和提名的驻华大使戴维·珀杜均是对华鹰派人士，已然表明特朗普2.0掀起新一轮对华战略竞争的决心。在此背景下，东南亚地区作为美国对华战略竞争的地缘前沿，将不可避免地面临新挑战。

相较于其第一任期，特朗普第二任期的东南亚政策更为系统化、专业化。鉴于特朗普内阁“忠诚度”显著提升，特朗普本人或只负责制定东南亚政策的战略方向，美国外事负责部门和军方将在地区政策的细节制定方面拥有更多的话语权，这将使美国的东南亚政策出现“又鹰又专”的特征。特朗普政府可能进一步加强在东南亚的军事部署，在同传统盟伴国家强化安全合作基础上，拉拢越南和印尼等在南海问题上具有特殊战略地位的国家进入美国的安全战略框架。特朗普2.0相关举措或将进一步加剧地区内大国博弈，引发地区国家安全担忧，导致地区稳定性下降。

二是削弱东盟的桥梁作用。本轮美国对华战略竞争始于特朗普第一任期内发动的对华贸易战。东盟作为中美两国共同的重要贸易伙伴，在中美关系中扮演了桥梁角色。在中美关系趋于紧张时，东盟持续推动地区合作，维护了地区多边秩序的稳定。因其特殊的“联结”意义，一些东盟国家在美国对华“脱钩断链”进程中间接成为相对受益的一方。譬如，东盟通过自身主导的东亚峰会等地区对话平台，努力推动中美对话沟通，同时越南等国逐渐成为联结中美贸易的重要中转站。

特朗普本人在第一任期内仅在2017年出席马尼拉东盟峰会并中途离席，此后3年更是仅派代表出席。不过，这并不意味着特朗普没有意识到东南亚在美国全球地缘战略特别是“印太”战略中的重要性。美国的“印太”战略，恰是特朗普于2017年11月在越南岘港出席亚太经合组织领导人非正式会议时提出的。在第二任期内，特朗普在东南亚事务方面或许不会像第一任期时那么“任性”，但其政策仍将削弱东盟的桥梁作用。“美国优先”政策不仅强调减少美国在全球事务中的经济和安全负担，还试图通过重新审视和调整与各国的贸易协议来实现美国利益最大化。在此背景下，东盟推动的多边经贸机制将面临更大挑战。尽管东南亚或在美国地缘战略中占有一席之地，但其作为独立主体受到的关注可能减少，会更多作为从属主体出现在特朗普政府视野中，东盟国家依托“东盟中心性”发挥的桥梁作用也将相应减弱。

三是美国与东盟国家关系或将出现裂痕。在美国社会极化加剧背景下，特朗普2.0的政策核心将更加强调“分蛋糕”而非“做蛋糕”，从而弥补美国在经济全球化过程中产生的落差。鉴于此，特朗普第二任期的“美国红利”将难以惠及东盟国家，甚至拜登政府此前出让给东盟国家的一些合作红利恐将被剥夺。美国将更加系统地实施针对中国商品的溯源和“去中国化”政策，这将使东盟国家进退两难。加之特朗普政府“不平等”的贸易谈判与胁迫外交，东盟国家与美国的关系或将出现显著裂痕。

面对特朗普2.0带来的不确定性，东盟国家一方面需要维持与美国的经济合作，另一方面又不得不应对特朗普政府对其经济利益的侵蚀。这种困境可能迫使东盟国家在对美关系中采取更为谨慎的立场，同时更倾向于加强地区多边合作。东盟国家历来多采取务实的外交策略，在美国对其施压过程中，有较大可能转向“新中间地带”，同欧盟、日本、韩国、澳大利亚、印度等较强的中间力量强化经贸合作，以增强自身的战略回旋余地，增加同美国讨价还价的筹码。但碍于客观力量对比现实，东盟国家在特朗普政府面前或需要寻找更加微妙的博弈平衡点。

四是刺激东盟一体化水平提升。特朗普政府以胁迫为主、难以让利的东南亚政策，将迫使东盟国家转向更加依赖多边主义的外交路径，并更加注重在东盟框架内发展对外关系。东盟国家可能会更加倾向于提升地区一体化水平，通过高度紧密的地区合作来应对外部挑战。在此过程中，“一轨”性质的东盟地区论坛（ARF）、“二轨”性质的亚太安全合作委员会（CSCAP）等，都可能在未来的地区事务中发挥重要作用。这些平台有望成为东盟国家推动自身利益和地区稳定的重要工具。

特朗普政府的单边主义和保护主义政策，将让东盟国家在寻找安全保障和经济机会时，感受到更多的不确定性和潜在风险，东盟的集体安全框架和经济一体化进程可能会在此背景下获得新的发展动力。东盟将更加依赖其独特的多层次合作机制，大力推行开放的地区主义，通过自身主导的地区安全架构加强与主要全球大国和地区性大国的互动，将更加注重地区内外的互联互通，逐步在国际舞台上展现出更为独立的姿态。在应对气候变化、跨国恐怖主义、传染性疾病等全球性挑战上，东盟将发挥其在多边组织中的独特优势，采取更具战略眼光的合作方式，进而获取更多的国际话语权。

五是《区域全面经济伙伴关系协定》或将实现新发展。美国的全球霸权已然形成严重的历史惯性，其战略步伐难以停滞。特朗普式孤立主义的交易性质成分较大，最终目的还是维护美国霸权。但无论是基于孤立主义的交易性策略，还是更为深远的战略性撤退，在对外经贸方面，特朗普政府的美式霸凌行径必将长期持续，拜登政府推动的印太经济框架或将名存实亡乃至直接解体。美国在对外经贸政策上的回撤，将为地区多边经济合作创造更多空间。在亚太地区，如果《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）同时缺少中美两国的参与，RCEP或将成为替代方案的有力选择。