多重困境下的欧盟转型与中欧关系“再平衡”

【关键词】欧盟转型  中欧关系  欧盟战略自主

面对百年变局，欧盟在多重危机背景下力求转型，以应对国际力量对比变化和国际秩序变革。欧盟的转型进程给中欧关系带来多重影响。中国与欧盟关系经过50年栉风沐雨，共同见证和参与彼此的成长与发展，已形成具有强大韧性的全方位、多层次和宽领域的相互依存关系。尽管如此，由于彼此的发展轨迹、历史文化和政治体制不同，中欧关系长期存在非对称性。当前，中欧在认知上的非对称性表现为伙伴、竞争者和制度性对手之辩，利益上则表现为共同发展和安全诉求的失配，双方合作也因为欧盟内部权力格局重塑而呈现出更为复杂的局面。未来，中欧关系能否继续保持稳定，走上持续共赢的发展道路，取决于欧盟如何调适对华关系以及能否从历史中汲取经验教训并守正创新。

欧盟在多重困境下转型并艰难寻求平衡

面对世界之变、时代之变和历史之变，欧盟被迫进行全方位转型。但是，欧盟作为特殊的国际行为体，因受制于其力量特性和多层治理体系，自身转型长期面临“期待—能力”差距。欧盟转型进程道阻且长，只能在多重目标中寻求艰难平衡。

在国际力量对比发生深刻变化背景下，欧盟逐步陷入“规范性力量”和“地缘政治力量”的身份两难。欧盟在冷战结束后，依托“超级全球化”进程，通过东扩政策、对外援助及贸易政策输出以欧盟价值观和规范为核心的“欧洲模式”。同时，欧盟还依托统一大市场力量，推动自身商贸规则不断扩展，在国际商贸领域形成“布鲁塞尔效应”。由此，欧盟作为“规范性力量”的身份特征在国际社会日益确立。[1]

但是，近年来随着欧盟的相对实力不断下降，加之内部出现多重危机，欧盟所谓“规范性力量”的身份遭到削弱，欧洲发展模式的影响力随之下降。与此同时，地缘政治冲突、多边主义受挫，也暴露出欧盟软实力的局限性和作为“规范性力量”的缺陷。面对国际力量对比变化和地缘政治变局，欧盟感到前所未有的战略焦虑，并因此开始寻求地缘政治转向。在“特朗普效应”、新冠疫情以及乌克兰危机冲击下，欧盟日益认为“在地缘政治舞台上，如果只宣扬原则和价值而羞于展现实力，欧洲将变得‘永远正确’，但无关紧要”。[2]2019年，欧盟委员会主席冯德莱恩明确提出打造“地缘政治委员会”，强调欧盟要通过经济力量实现政治和战略目标，适应变化的世界。为此，欧盟不仅加快硬实力构建步伐，也加速软实力“硬化”进程，密集出台一系列经贸政策工具。2023年6月，欧盟发布首份《欧洲经济安全战略》，正式明确经济政治化、安全化的地缘政治转型路径。

尽管如此，欧盟在地缘政治转型进程中仍难以逾越其身份困境。长期以来，欧盟在推动世界多极化进程中的作用，恰是其作为不同于美国霸权力量的“规范性力量”，维护多边主义机制，坚持在自由贸易、气候变化、发展援助等领域的多边合作立场以及某种程度上对自身价值观的坚持。但是，在地缘政治转向的背景下，欧盟正日益偏离其长期坚持的标准、规范以及对多边主义的开放立场，不断走向内顾和保护，“开放欧洲”的形象逐渐被“欧洲堡垒”所取代。无论是欧盟的东扩政策、全球门户倡议，还是应对中东乱局时的“双标”，都折射出深层次的身份困境。

欧盟经济不仅面临竞争力和绿色转型的优先取舍，也面临如何在政府和市场间实现平衡的选择。长期以来，欧盟的软实力源于其经济实力。因此，从某种程度上说，欧盟当前的“地位”危机根本上源于其经济实力的下降。2005年东扩后的欧盟曾是世界最大的经济体，GDP约占全球的30%，但2023年时其GDP降至约占全球的17%。欧盟实力的相对下降，不仅因为新兴力量的上升，还源于其长期以来的竞争力危机。21世纪初，欧盟曾通过《里斯本议程》确立宏大改革目标，旨在使自身成为“世界上最具竞争力和活力的知识型经济体”，并提出通过加快结构改革进程以提高竞争力和创新，通过完善内部市场向知识型经济和社会的过渡做好准备。[3]但是，过去20余年，欧盟不仅未能实现增长战略目标，而且在发展用于推动增长的新兴技术方面远远落后于中美，凸显其经济发展的结构性矛盾和竞争力危机。2019年，欧盟委员会提出绿色和数字双转型目标，旨在提升竞争力。但受新冠疫情和乌克兰危机双重影响，欧盟经济陷入低增长、高通胀、高债务的艰难处境，转型进程受阻。2024年欧洲议会选举，绿党遭受巨大挫折，反映了绿色转型和民众现实诉求的冲突。当前，欧盟虽强调不会放弃绿色目标，但明确竞争力优先，绿色转型或面临更大的政治和社会压力。

欧盟经济转型目前还面临在政府和市场间寻求平衡的困境。欧盟内部一直存在自由主义和国家干预主义之争，德国和北欧国家坚持自由主义，法国和南欧国家则坚持国家干预主义。不过，由于欧盟本身是超级全球化的产物，自由主义一直占据主导地位。然而，随着欧盟在全球化进程中竞争力的下降，加之内部政治和社会一体化停滞不前，不断加剧的政治和社会分化削弱了自由主义的基础。特别是近年来，由于地缘政治问题叠加疫情危机，干预主义思潮逐渐在欧盟占据主导地位，欧盟不仅在经济上推行所谓“去风险”战略，而且通过强化产业政策加大国家干预力度以提升竞争力。2024年9月，欧盟发布《欧洲竞争力的未来》，称“欧洲赖以生存的根基正在动摇，要么彻底改变，要么慢性死亡”，并提出重振经济的三大关键行动：缩小与中美的创新差距、将脱碳化与竞争力相结合以及强调自身安全并减少对外依赖。这三大关键行动凸显出欧盟虽试图通过推动经济转型以摆脱困境，但在“开放”和“战略自主”之间摇摆不定。

政治格局正在重塑，政治极化和社会分化危机凸显。欧洲议会选举中出现的成员国政治格局分化、极右翼力量上升和绿色政治褪色，映射的是民众的失望和恐惧情绪，是欧盟经济、政治、社会和安全危机的集中反映。当前，欧洲政治处于深刻转型和重组进程中。一方面，由于主流政党执政能力下降，无法提出应对变局的方案，其倡导的价值观也不再是理所当然的“主流”。另一方面，极右翼政党利用危机趁势崛起，得到了更多选民支持而日益“主流化”。随着极端政党“主流化”和主流政党“民粹化”趋势日益加剧，欧洲政治中长期构建的针对极右翼力量的“防火墙”效果日渐减弱。与此同时，欧洲各国不断出现个人新党（如德国的“萨拉·瓦根克内希特联盟—理性与正义”党）崛起以及政党力量（如法国“新人民阵线”）重组并获得选举成功的现象，标志着欧洲政治已经进入复杂转型期，陷入内顾保守和自由开放的拉扯之中。

安全形势不容乐观，欧洲在北约安全保护和独立防务之间徘徊。乌克兰危机延宕使欧俄关系进入长期对抗阶段，欧盟将俄罗斯视为首要战略威胁，双方毫无战略互信。然而，针对美国在2025年慕尼黑安全会议上的表态以及美俄抛开欧洲就乌克兰问题进行谈判，欧盟感受到深切的不安，认为一向相对稳定的跨大西洋伙伴关系已遭遇严重挫折。法国总统马克龙表示，“欧洲必须加大安全和防务投入，加快落实主权、安全和竞争力议程等”。同时，中东乱象让欧洲南部周边安全风险上升，巴以问题延宕和叙利亚局势突变使地区不稳定性和不确定性大增，尽管欧洲有意愿加大对中东事务的干预力度，但美国模棱两可的态度和欧洲自身实力的不足，都使其力不从心。

在周边安全环境日益恶化的背景下，欧盟为改变腹背受敌但战略无力的现状，寻求“时代转折”。自乌克兰危机以来，欧洲各国均增加了国防开支。2023年欧洲国家防务预算同比上升16%，总和达到5520亿欧元，超过了冷战末期。[4]欧盟还首次通过防务产业战略，鼓励各国通过联合采购加强欧洲防务企业之间的合作，提升欧洲防务装备自给能力。乌克兰危机加速欧盟安全和防务政策转型，但其仍面临成员国安全文化制约，在寻求独立防务和依托北约保障之间艰难踟蹰。然而，尽管欧盟成员国防务预算增加，但联合采购、合作研发仍非成员国优先。法国指责德国采购美国战机、反导技术以及部署美国导弹等与欧盟独立防务的理念相悖，德法在安全和防务政策上的分歧是欧盟内欧洲主义和大西洋主义在安全问题上冲突的写照。虽在特朗普再次执政背景下，德法分歧可能在一定程度上缓和，但仍难以达成实施共同安全战略的共识。

欧盟转型加剧对华关系错位

中国—欧盟关系已历经50年历史，双方不断磨合、调适，共同见证和参与了彼此的发展历程。经过40多年的改革开放，中国已成为世界第二大经济体，在国际舞台上扮演日益重要的作用；欧盟是当今世界一体化程度最高、规模最大的发达国家联合体，也是国际舞台上的一支重要力量。作为两大力量、两大市场和两大文明，中欧不仅在各自的发展、改革进程中相互依赖、深度融合，成为不可或缺的伙伴，也在共同应对全球挑战和维护多边主义方面携手合作，为世界的和平和发展作出贡献。中欧关系发展的历史清晰展现了健康、可持续发展的底层逻辑，包括没有地缘政治矛盾的战略共识、相互依赖的经贸合作以及搁置意识形态之争的文化对话交流。但欧盟的转型目标及其遇到的问题也深刻影响着中欧关系，导致其对华关系出现多重错位，中欧关系面临多重困境。

首先，自2019年以来，欧盟开始从地缘政治视角审视中欧关系，导致其对华关系错位。2019年3月，欧盟出台《欧中战略展望》，将中国定位为伙伴、竞争者和制度性对手。此后，虽然中国仍从战略伙伴视角看待欧盟，甚至将欧盟视为“经贸合作的关键伙伴、科技合作的优先伙伴、产业链供应链合作的可信伙伴”，但欧盟对华认知却日益偏离伙伴定位，更多从竞争者和制度性对手视角看待中国。2021年，冯德莱恩和时任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利就对华政策评估向欧洲理事会报告时指出，“在经济制度、管理全球化、民主和人权价值观以及如何与第三国打交道等方面，中欧存在根本分歧”。[5]欧盟对华“竞争者和制度性对手”的认知有向“系统性竞争对手”变化的趋势。

当前，由于中欧在电动车贸易问题上的龃龉以及对乌克兰危机立场不同，欧盟对华认知错位愈加突出。欧盟固执地认为电动车争端是中国作为“制度性对手”在经贸领域的体现，罔顾其自身竞争力下降和绿色转型滞后的客观事实。而在乌克兰问题上，欧盟认为乌克兰危机对其生存构成威胁，也因此误读中俄关系，偏执地认为中国在乌克兰问题上支持俄罗斯，威胁欧盟核心安全利益。在对华认知错位的背景下，欧盟不断强化与中国竞争或对抗的话语叙事，无论是提及自身的“印太战略”还是全球门户倡议，都处处暗指抵消中国影响或提供替代性选择。欧盟对华认知的地缘竞争转向，对中欧关系长期以来形成的“中欧没有地缘政治矛盾”的战略共识构成严峻挑战。

其次，欧盟在“开放”和“自主”之间寻求平衡，对中欧经贸合作形成长期干扰。尽管欧盟在对外经贸政策上仍强调自由、开放，但是维护经济主权、降低对外依赖和实现“去风险”日益成为主题词，表明欧盟的对外经贸政策日益从自由主义走向国家干预主义和保护主义。近年来，欧盟通过不断实施贸易保护措施、加强投资审查、收紧出口管制等手段维护所谓“经济安全”。2023年6月，欧盟出台《欧洲经济安全战略》，试图通过构建制度性框架推动实施“去风险”，在“开放”和“自主”之间日益偏向以“保护”为核心的自主。

欧盟虽不断强调其“去风险”战略无意针对中国，但自2023年3月冯德莱恩发表对华政策演讲后，欧盟对华“去风险”日益在政治层面形成共识。在此背景下，欧盟对华经贸政策辩论已从“相互依赖、互利共赢”转向“相互依赖的风险”，呈现“政治化”和“安全化”转向。尽管欧盟内部不同力量在对华“去风险”的路径上有分歧，但总体上欧盟对华经贸政策立场日趋强硬。2024年欧盟不仅对自中国进口的电动汽车发起反补贴调查，还对中国风力涡轮机供应商展开调查。欧盟还利用新出台的《外国补贴条例》先迫使中车撤回保加利亚高铁的投标，又迫使中国竞标者放弃在罗马尼亚的太阳能合同。

欧盟对华“去风险”战略不仅从宏观上恶化了双方经贸关系，还降低了彼此通过政治对话解决经贸摩擦的可能性和企业对中欧经贸合作的预期。2024年12月，欧盟中国商会与罗兰贝格国际管理咨询公司共同发布的《直面挑战 砥砺前行：中国企业在欧盟发展报告2024/2025》指出，2023年中欧贸易额相较于2022年下降了14%，中企对欧盟营商环境整体评价连续5年下降，68%的受访中国企业认为，过去一年间，欧盟整体营商环境恶化；超半数受访企业反馈，欧盟市场已不再“公平开放”，企业普遍对中欧贸易的不确定性表示担忧。[6]