印度“中止”《印度河用水条约》为何尤值担忧

4月22日印控克什米尔地区袭击事件发生后，印度方面宣布了一系列针对巴基斯坦的强硬措施。对此，巴基斯坦也采取了一系列反制措施。印巴两国军队还在边境地区发生交火。一时间，国际社会广泛担忧紧张局势会否导致印巴爆发战争。

笔者认为，最值得外界担忧的或许并非是两国军队交火，而是印度威胁“暂时中止”《印度河用水条约》（《条约》）及其可能带来的严重后果。4月23日，印度内阁安全委员会决定“立即暂停执行《条约》”，直至巴基斯坦“以可信且不可撤销的方式放弃对跨境恐怖主义的支持”。4月27日，印度水利部长帕蒂尔甚至称，“我们将确保印度河水没有一滴流到巴基斯坦。”这引发巴基斯坦的强烈反应。

围绕印度河流域的争端

印度河流域主要由印度河及其五条支流，即拉维河、比亚斯河、萨特莱杰河、杰赫勒姆河与杰纳布河组成。1947年印巴分治后，两国在农业生产方面高度依赖这六条河流。巴国土面积约70%位于印度河流域，印度境内的印度河流域面积虽仅占总面积的13%左右，但印度位于上游，巴位于下游，这意味着印度在客观上可以控制河水流量与流向。为此，两国签署了“维持现状协议”，允许这六条河流继续跨境流动。然而，该协议在1948年到期后，印度方面一度中断河水向巴流动，导致两国亟须就水资源分享问题举行谈判。在世界银行的斡旋下，印巴谈判多年后于1960年9月签署《条约》。《条约》规定，印度对位于东部的拉维河、比亚斯河和萨特莱杰河拥有不受限制的使用权；巴方则获得了西部的印度河、杰赫勒姆河和杰纳布河的水源，印度可利用西部河流进行水力发电与部分农业生产，但不能建设限制河水流量或改变河流方向的基础设施。

此后65年，印巴得以利用宝贵水资源发展各自农业、支持当地民生，《条约》历经多次印巴战争与紧张局势的考验未被中断，被视为印巴关系中的“最后一道防线”。然而，其在实施过程中也出现过争议。例如，上世纪90年代末，印度在杰纳布河上建造了伯格利哈尔水电项目，此后又在杰赫勒姆河上建造了吉萨冈戈水电站。巴指责两座大坝的设计违反了印度让河水流动的义务，印度则坚持认为其项目符合《条约》规定。

近年来，印度不断提出想重新评估《条约》。2023年与2024年，印度两次向巴发出要求修改《条约》的正式通知，这主要源于巴每年可从西部河流分得的地表径流量远超印度每年可从东部河流分得的地表径流量。近几十年来，随着印度人口激增，水资源匮乏已成为印度面临的一大挑战。印度由此称《条约》未考虑到当前由人口压力、气候变化等因素带来的新威胁与新担忧，并寻求扩大在西部河流上游开发水电、建设其他基础设施的操作空间。

然而，巴认为印度此举恐威胁其水资源安全，并将印度在印度河流域拟建两座新水电站一事提交国际仲裁法庭。印度抵制国际仲裁程序，坚持通过双边谈判或中立专家解决问题。世界银行作为《条约》担保方陷入两难，因其支持任何一方，都可能损害自身中立性；但若不介入，则可能导致《条约》的争端解决机制失灵。因此，《条约》至今仍未得到修订。此次印控克区袭击事件发生后，印度顺势威胁暂时中止《条约》，目的之一便是对巴施压，迫使其以对印度更有利的方式重回谈判桌。

为何后果严重

近些年，印度为获得印度河流域更大的水资源使用权，不仅多次动议修改《条约》，甚至威胁单方面改变印度河流域的用水分配。例如，2016年9月，印控克什米尔的乌里地区印军基地遭袭，至少有19名士兵丧生。该事件在当时被认为是“印政府军历史上在克什米尔地区遭受的最严重打击”，印政府称“有无可辩驳的证据”证明巴与此次袭击事件有关。同月，印度总理莫迪下令重新评估《条约》，宣布将加速开发东部三条河流的剩余水量，并考虑在西部三条河流上建设更多水电项目。

不过，从法律层面看，印度事实上无权单方面中止《条约》。根据《条约》规定，只有双方协商一致，才能对其进行修改。印度此次宣称暂停执行《条约》，也违反了世界各地同条河流上下游沿岸国家习惯遵守的国际法，因为上游沿岸国家不能破坏对下游沿岸国家的供水承诺。因此，印度此举不仅在国际上开了一个不良先例，也将损害自身国际信誉。

从技术层面看，若印度果真要对巴全面“断流”，则需大量蓄水和分流基础设施才能做到，但这些设施在短期内难以建成。有分析指出，即使印度不顾法律层面的问题，也至少需要五年才能在实操层面具备对巴“断流”能力。水利专家分析称，此前印度虽在西部河流上游修建了水库，但其库容不足以完全阻挡流向巴的水量。与此同时，每年5月至9月都是西部河流的高流量季，由于冰川融化，河水水位居高不下，印度若想“断流”难度只会更高。

但必须指出的是，在枯水季，印度若试图对巴“断流”，将对后者造成极为严重的影响。据巴统计局数据，巴经济以农业为主，农业贡献了该国国内生产总值的24%、就业的37.4%。该国大多数人口都直接或间接地依赖农业部门。而印度河流域流经的旁遮普省和信德省恰恰是巴农业重镇，可谓巴“最大粮仓”。

正是因为印度河流域水资源对巴农业乃至国计民生作用关键，巴对印度威胁暂时中止《条约》反应强烈。巴国家安全委员会发布公告称，任何破坏对巴供水的行为都将被视为“战争行为”，并准备“动用全部国家力量”予以回应。5月5日，据报道，印度以“清淤作业”为由一度完全关闭杰纳布河上游两座水电站大坝的所有闸门。若印度果真对巴彻底“断流”，恐将印巴乃至地区局势推向令国际社会更为担忧的局面。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚所执行所长、研究员）