国际对非机制转向的态势、动因与前景

【关键词】非盟  国际对非机制  “非洲自主”模式  中非合作论坛

非洲与域外大国的机制性互动经历了一个持续演变的历史进程。近年来，随着非洲国际战略地位持续提升、国际对非机制涌现、非盟主导非洲事务意愿显著增强，国际对非机制逐渐呈现出由“域外主导”向“非洲自主”转变的新态势。“非洲自主”模式主要包括“非盟主导”“非盟代表”以及“非洲主场”三项战略目标。非盟借此寻求在战略上、机制上统筹和协调既有国际对非机制，提升战略自主并实现非洲利益最大化。然而，国际对非机制向“非洲自主”模式的转变仍面临诸多挑战，短期内或将难以实现。

国际对非机制发展的历史进程及新态势

20世纪中叶以来非洲国家相继独立后，域外大国（主要是欧洲前宗主国）将非洲作为一个整体发展对非关系。这一方面是西方国家沿袭殖民时期对非统治体系、管制渠道的结果，另一方面也受到非洲解放进程与泛非主义运动同频共振的现实影响。从这一时期开始，非洲作为一个整体与域外大国的机制性外交互动持续发展，成为非洲外交甚至二战结束后覆盖全球的现代国际关系的一大实践创新。具体来说，其演进经历了三个阶段。

20世纪后半叶，西方大国与非洲机制性互动形成“域外主导”模式。在这一阶段，以英、法为代表的欧洲前宗主国为了维持其对非洲国家的控制和影响，建立起一系列对非外交机制。此时，非洲国家独立未久，在与西方大国的机制性互动进程中处于被动或弱势地位。但部分非洲国家，特别是非洲领袖人物仍通过与西方大国的互动机制，积累了多边外交博弈和斗争的经验。[1]

21世纪前二十年，新兴大国与非洲机制性互动形成“集体对话”模式。这一阶段，以中非合作论坛为代表的一系列新兴大国对非机制如雨后春笋般建立。作为前一种模式的变形或演进，“集体对话”模式中域外（新兴）大国仍占据主导或主动，但不同的是非洲在互动机制中的整体意识或整体性得到凸显和尊重。非洲在其中更充分地发挥了主事权和能动性。比如中非合作论坛，在其倡议建立、机制建设、议题制定等整个进程中，非洲都发挥了关键作用。[2]这些实践经验很大程度上助力非洲改变了西方大国在对非机制中与非洲的交往模式，非洲国家的话语权和影响力不断提高。

进入21世纪第三个十年，非洲参与大国对非机制展现出新态势，其尝试推动与域外大国机制性互动形成“非洲自主”模式。经过前两个阶段的发展，非洲更加主动地用整体视角看待大国对非机制，以非洲为核心，在战略上统筹各大国对非机制，寻求取代以往的“域外主导”模式。非洲的战略目的在于，把各大国对非机制、政策有机地纳入非洲战略轨道，实现非洲利益最大化。目前来看，非洲与域外大国机制性互动的“新态势”主要有三方面表现。

第一， 搭建“非洲自主”模式框架。在2015年启动的《2063年议程》中，非盟即展现出整合或优化利用非洲各域外战略伙伴关系（大国对非机制）的意愿。在《2063年议程》中，非盟对各大国对非机制的总体执行水平进行了评级，并分析了其优劣势、特点。相应地，非盟在《2063年议程》第一个十年实施计划中规划于2016年启动“非洲全球伙伴关系平台”（AGPP），并于2017年投入使用。在2024年启动的《2063年议程》第二个十年实施计划中，非盟进一步提出要构建功能齐全的“非洲全球伙伴关系平台”，推动各大国对非会议全部在非洲举行，而且要对其运作加以监测和评估。[3]

第二，充实“非洲自主”模式内涵。“非洲共同立场”是推进“非洲自主”机制的关键，即非洲“在全球事务上共同发声”。非洲这一战略已经历多次实践，影响渐增。2011年，非洲为推动2015年后新全球发展议程更多包容自身诉求，在非盟官方层面形成了“非洲共同立场”，这在全球各发展中地区是绝无仅有的。[4]在近年爆发的新一轮乌克兰危机和巴以冲突中，非洲国家拒绝响应西方，在国际舞台积极发挥建设性作用，很大程度上用“非洲共同立场”彰显了全球南方的战略价值。非洲在对外关系或国际事务中更加重视凝聚且愈加熟练地运用“非洲共同立场”，为“非洲自主”模式的充分实践奠定基础。

第三，推进“非洲自主”模式实践。“非洲自主”模式突出非盟（“非洲全球伙伴关系平台”）的主导作用，将“非洲共同立场”作为非洲与域外大国互动的战略基础和方向。该模式首次被采用是2022年12月举办的美非峰会，随后在2023年召开的第二次俄非峰会、第一次沙特—非洲峰会以及2024年召开的意非峰会等大国对非峰会中得到一定程度的遵循。非洲推动国际伙伴关系从“域外主导”模式向“非洲自主”模式转变的实践取得初步成功，非洲参与国际对非机制的新态势显现雏形。

国际对非机制模式转向的背景与动因

进入21世纪后，非洲国际战略地位上升，追求各领域自主权的意愿和能力持续增强。近年来非洲在意识形态领域出现“二次觉醒”，积极反思既有的特别是西方“遗留”给非洲的各种“模式”。“非洲自主”模式的提出，很大程度上是非洲“二次觉醒”在国际关系或全球治理领域的具象化和投射。以此为背景，下述因素进一步助推国际对非机制转向“非洲自主”模式。

第一，国际对非机制涌现，客观上提升非盟推进“非洲自主”模式的战略主动权。21世纪以来，对非机制成为世界大国甚至地区大国发展对非关系的标配，如西方国家主导的欧非峰会、美非峰会、意非峰会等，新兴大国推动建立的中非合作论坛、印非峰会、俄非峰会、土耳其—非洲峰会等。在这一背景下，有选择性地出席各对非机制（峰会），很大程度上成为非洲领导人推进、落实其对外战略的重要手段。以2024年为例，至少有5场对非峰会举办，9月4日至6日举办的中非合作论坛北京峰会是其中的高潮。2024年的情况是国际对非机制（峰会）的缩影，反映了非洲在国际舞台上的地位和形象持续提升。这使非洲在东西方之间、传统大国和新兴大国之间选择合作伙伴时具有更大的空间和余地。[5]这种战略上的主动权，为非洲（非盟）推进、落实“非洲自主”模式提供了客观条件。

第二，负面认知增多，主观上提升非盟推进“非洲自主”模式的意愿。21世纪初，非洲普遍乐观、积极看待国际对非机制（峰会）特别是新兴大国对非峰会。但随着国际对非机制涌现，近年来非洲内部尤其是非洲学界对其负面看法增多，主要有四种典型观点。一是把大国竞相召开对非峰会的局面比作新的“瓜分非洲的狂潮”，[6]认为在大国地缘政治竞争加剧背景下，非洲团结被撕裂，而且域外资源集中注入特定几个国家，非洲整体收益不大。[7]二是认为非洲在一系列大国对非峰会中，主权被贬低，域外大国召集非洲国家出席会议，这种模式不对等、不公平，体现出大国对非洲居高临下的姿态，没有其他大陆像非洲这样被对待。[8]三是认为非洲领导人出席国际对非峰会，象征意义大于实际价值，耗时费钱，却达不到预期效果。[9]四是认为非洲领导人，特别是一些被国际孤立的非洲国家领导人，频繁参加大国对非峰会旨在满足政治私利，通过增加国际曝光度，为其国内政策或政治合法性背书。[10]这些负面认知，一定程度上为“非洲自主”模式的形成提供了舆论环境和理论支撑，是非盟推进“非洲自主”模式的主观条件。

第三，东盟成功的示范效应，为非盟推进“非洲自主”模式提供经验借鉴。进入21世纪以来，非洲掀起“向东看”的热潮。除了将目光投向中、印两大国之外，非洲也从国家体量、被殖民历史、经济水平原本更接近，但发展结果走向“分流”的东南亚吸取成功经验。[11]在与域外大国的关系上，非洲有观点认为，“域外主导”模式本身即预设了大国对非洲的优势。相较之下，东盟主导构建的与域外大国的对话合作机制（东盟10+1、10+3、10+X），确立并巩固了东盟的地区“中心性”地位。非洲学界呼吁效法东盟经验，打破“域外主导”模式，利用非洲已建立的框架（如非盟、主要次地区组织），塑造与域外大国的机制性关系，争得应有的尊重和利益。与此呼应，非洲政界也表达了相似的看法。肯尼亚总统鲁托曾表示，如果非洲领导人无法获得对等尊重，将推动非盟主席代表成员国出席大国对非峰会。[12]

国际对非机制“非洲自主”模式的发展前景

“非洲自主”模式意在实现三项战略目标：一是“非盟主导”，主要是指发挥“非洲全球伙伴关系平台”的作用；二是“非盟代表”，主要是指整合全非对外战略，形成“非洲共同立场”；三是“非洲主场”，主要是指推动大国对非机制会议（尤其是峰会）在非洲举办。近年来，大国对非机制出现一系列向“非洲自主”模式靠拢的迹象或实践，如非盟在各机制中成员资格的确立、机制会议举办权（在域外大国与非洲之间）的轮换等。尽管如此，国际对非机制向“非洲自主”模式的转换仍面临诸多挑战，短期内或将难以实现。

第一，“非洲全球伙伴关系平台”建设进展缓慢。“非洲全球伙伴关系平台”建设是非洲谋求国际对非机制主导权的关键抓手和直接体现。但目前来看，该平台建设进展缓慢。如前所述，2015年发布的非盟《2063年议程》对“非洲全球伙伴关系平台”的建设制定了清晰的时间安排和进度规划，为期两年。但2019年发布的《2063年议程》第一个十年实施计划评估报告，并未提及任何关于平台建设的进展和评估情况。[13]在非盟官方网站上，截至2025年3月提及“非洲全球伙伴关系平台”的信息只有一条，发布于2016年，是时任津巴布韦总统穆加贝在非洲发展新伙伴计划（NEPAD）元首和政府首脑指导委员会上的发言。而且在整篇发言中，穆加贝仅一次提到平台，非常简要地说明了非盟提议建设平台的目的。[14]可见，非盟关于整合、主导国际对非机制的战略设计，很大程度上未能摆脱泛非主义历史版本的“雄心政治”挑战，《2063年议程》及其前两个十年实施计划的大量目标包括平台的建设和运转以相对理想的假设为基础加以制定，其实现前景存在不确定性。[15]与此同时，在实践中，非盟通过平台建设赢得国际对非机制主导权的意愿也未必能得到域外伙伴国特别是大国的支持。

第二，“非洲共同立场”的形成面临多重困境。“非洲共同立场”是非洲推进国际对非机制转向“非洲自主”模式的基础和保障，但其形成有三方面困境。一是机制困境。相较于双边外交，多边外交（机制）的务虚属性较强，其程度随着参与国数量的增加而增强。也就是说，在形成共同立场方面，多边机制存在“先天的”短板。以东盟为例，其10个成员国在涉及域外大国的很多问题上尚难以形成共识，可见非盟55国对外一致发声将面临何种困难。二是实践困境。这是上述机制困境在实践层面的投射或反映。不同的国际对非机制在合作领域、合作模式、合作目标和合作效果上各有特色，其反映了各域外伙伴特别是大国对非战略的倾向。这决定了不同的非洲国家在各国际对非机制中获益不同，因此很难形成整齐划一的“共同立场”。三是信任困境。“非洲共同立场”必然增加非盟在非洲对外事务上的代表性，但非洲国家对非盟并不充分信任。一些非洲小国担心非盟被少数非洲大国把持，在对外议程制定、项目推进以及成果落实等问题上影响其利益，而一些非洲大国事实上也并不情愿将其与域外大国开展机制化沟通的权力过多让渡给非盟。

第三，争取国际尊重面临内部竞争风险。非洲借由“非洲自主”模式推动国际（特别是大国）对非峰会在非洲国家举办，有争取国际尊重或平等权利的考虑。但在具体实践中，承办大规模多边峰会对国家综合实力有很高要求，多数非洲国家无力承担。在这种情况下，“非洲自主”模式下的国际对非峰会大概率集中在几个非洲大国举办，如南非、尼日利亚、埃及、埃塞俄比亚等。但这又会导致非洲外争尊重的诉求转变为大陆内部的影响力竞争。比如南非，长期以来被称为非洲大陆“不情愿的霸权”。[16]作为非洲曾经在金砖、二十国集团等主要全球治理机制中的唯一代表，南非被非洲小国认为在国际上为非洲争取权益不够卖力，而又被非洲大国认为没有资格代表整个非洲。南非的尴尬处境，一定程度上也是非洲推进“非洲自主”模式面临困境的缩影。