预制菜食品安全监管问题研究

预制菜是餐饮行业变革、食品加工技术进步等多重因素共同作用下区别于一般速食食品的预包装菜肴，凭借便捷、美味等特点受到消费者的青睐。2023年秋，一条“抵制预制菜进校园”的新闻引发社会上对预制菜的热议，人们主要是对预制菜的食品安全问题产生怀疑。本文主要分析了预制菜食品安全与监管相关问题，总结了食品安全监管现状与不足之处，并提出了尽可能完善的食品安全监管路径，以期推动预制菜产业高质量发展。

一、预制菜概述

（一）预制菜发展溯源

预制菜并非完全内发于中国本土。20世纪中叶，美国试制了世界上第一台快速冷冻机并且取得成功，至此，速冻加工食品开始出现，为预制菜加工打下了坚实基础。随后，在中国台湾、日本的快餐店出现一种新的速食食品，它是将各种主餐食品、菜肴经过处理后放入特制食品袋中，并且使用急速冻结的方式以达到保鲜、保质状态，当时被称作“菜肴包”。菜肴包的加工手段、贮藏方式、包装等，都与现在的预制菜极其相似。

20世纪90年代，国际快餐巨头进入中国市场，车站、机场等场所成为快餐食品集中地，这些快餐企业的半成品预制菜是支持其扩张的重要推动力。而后，随着中央厨房的兴起，预制菜更是成为连锁餐饮企业的标配。2020年，一场突如其来的新冠疫情把人们困在了家里，“在家做饭”热潮兴起，预制菜逐渐渗透到家庭，市场规模不断扩大。

（二）预制菜的认定

2024年以前，预制菜并无统一定义，权威汉语词典中也无“预制菜”一词。有学者从预制菜所需生产原料角度分析，认为其是使用农、水、畜牧产品作为原料，辅以各种配料加工而成的成品或者半成品；有学者从预制菜加工地点分析，认为它是在中央厨房通过工业标准化高效生产的成品、半成品菜。

直至2024年3月18日，国家市场监管总局等六部门联合发布《关于加强预制菜食品安全监管促进产业高质量发展的通知》（以下简称《通知》），预制菜才有了明确、统一的定义。《通知》指出，预制菜也称预制菜肴，是以一种或多种食用农产品及其制品为原料，使用或不使用调味料等辅料，不添加防腐剂，经工业化预加工制成，配或不配以调味料包，符合产品标签标明的贮存、运输及销售条件，加热或熟制后食用的预包装菜菜肴。该《通知》的发布明确了预制菜需要同时具备工业预制和菜肴的特征，不包括速冻面米、面包、汉堡等，有效与快餐食品作出了区分，防止了预制菜范围泛化，有助于规范市场。

二、预制菜食品安全监督与管理现状

近年来，预制菜产业频频爆出食品安全问题，让人们对预制菜的安全性产生了不信任，也从侧面反映出监管的漏洞。

（一）国家监管存在不足

一是食品安全监管法律法规滞后。现有的关于食品安全的标准都是援引《中华人民共和国食品安全法》，其中并未涉及预制菜这一特殊食品，虽然地方上发布过不少保障预制菜安全的法规、政策，但效力层级较低，且具体管控和监督较少。以贵州省发布的《加快推进贵州省生态特色预制菜产业高质量发展十二条措施》为例，内容仅涉及省内预制菜发展总体规划、特色黔菜单品打造以及鼓励企业增强发展活力等内容，关于预制菜的卫生要求、原辅料品质、供应链标准等重要内容，并未详细说明。

二是市场监督管理不足。传统的食品安全监管方式通常是采用定期或者不定期的抽检，对普通食品的生产、销售主体有较强的震慑性。但是，预制菜的上中下游产业链较为复杂，涉及到的企业主体、监管部门较多，容易造成监管盲区。

三是法律责任落实不到位。与预制菜有关的食品安全事件不断涌现，与法律责任落实效果不佳有一定关联。由于标准不统一、监管力度差等问题，导致惩罚措施起不到相应的震慑作用，长此以往，预制菜企业就会有恃无恐。

（二）社会监督存在诸多阻碍

《中华人民共和国食品安全法》规定，任何组织或个人有权举报食品生产过程中的违法行为，此规定保障了社会主体参与食品安全监管的基本权利。但在现实生活中，社会主体的监管力量却很少能真正发挥出来，主要原因在于消费者与商家的信息严重不对称。在外就餐或者网上订餐时，消费者很难获取全面、真实的产品信息，因此难以发现不法商家的违法违规行为。尽管新闻媒体相较于一般公众更容易得到商家的违法违规线索，但是不合格产品已经卖出，已经侵害了消费者的合法权益，这种事后监管的方式意义不大。

（三）企业监管参差不齐

近年来，预制菜产业规模迅速扩大，天眼查数据显示，全国现存与预制菜相关企业达6.4万余家，70%左右属于小微企业，这其中还不包括个体生产者、无相关许可证的小作坊。与大中型预制菜企业相比，这些小微企业甚至是小作坊，由于硬件设施、生产技术、经营管理等较为落后，难免会出现质量安全问题，从而给消费者健康带来威胁。比如，目前预制菜中肉类预制菜占比较重，为了防止肉类食品中兽药残留超标，会要求企业对兽药残留进行检测。但小微企业的检测设备较为落后，检测准确度难以得到保障，可能导致兽药残留超标的食品流入市场。

除此之外，大部分预制菜产品目前还没有行业标准或国家标准，企业在生产过程中很难对产品的各项指标进行宏观把控，也会阻碍预制菜产业的发展。

三、加强预制菜食品安全监管的措施

（一）完善预制菜相关标准

2024年3月，商务部等9部门发布《关于促进餐饮业高质量发展的指导意见》，明确提出要加快制定完善的预制菜相关标准，包括食材选用、加工工艺、包装、运输等方面的规范，确保预制菜的品质和食品安全。在此背景下，国家有关部门应抓紧制定关于预制菜的强制性国标，让预制菜企业可以有明确的执行规范。同时，各地要结合地方实际，制定更加贴合本土预制菜企业的地方标准，共同助推预制菜产业健康有序发展。

（二）弥补政府监管的不足

政府监督管理部门要严格执行国家层面的食品安全专项标准，加强预制菜市场准入制度，食品生产安全不达标的企业不予发放行业许可，提高生产企业的规范化、科技化水平。

与此同时，农业、市场监督管理等部门要通力合作，形成监管合力，在各环节、各阶段进行常态化执法，不管是大品牌连锁餐饮店还是小微零售制造商，都要全部涵盖在监管范围之内。对于违法企业要深入分析具体原因，作出合法合理的处罚决定，将食品安全问责制度落到实处。对具体执法人员及责任领导建立相关考核标准，提高执法人员的积极性，使法治效果达到最大化。

（三）强化企业内部监管

预制菜企业内部要加强食品安全监管，定期检查食品安全管理体系的实施情况，对发现的问题进行根源分析，并提出有效的整改措施。比如，企业要建立严格的原料采购制度，严格审查供应商的资质，确保原料来源可靠、质量合格，同时对原料进行定期检验，防止不合格原料进入生产流程。

在生产加工环节，企业要严格遵守《通知》规定，在预制菜生产中不得使用添加剂，确保车间的卫生条件符合相关标准；对生产人员的个人卫生和行为进行规范，并定期对员工进行食品安全知识和技能培训，提高员工的食品安全意识和操作能力。此外，企业还要建立完整的食品安全记录和追溯系统，记录原料、半成品和成品的质量检测数据以及冷链物流管理数据等，一旦发现食品安全问题，能够快速追溯到问题发生的环节，积极补救并整改。

在包装环节，预制菜生产企业要在产品包装上详细标注产品信息，保护消费者的知情权，提升消费者的信任度和满意度。

（四）加强社会监管力量

新闻媒体可以通过解读国家关于预制菜食品安全的政策法规，帮助公众理解政策内容和实施效果，提高公众对预制菜的认识；通过科普文章、视频等形式，向公众普及食品安全知识，提高消费者的自我保护意识和能力；通过调查报道，揭露预制菜生产中的质量问题、安全隐患或违法行为，如使用不合格原料、添加非法添加物等，以警示公众和监管部门。

消费者可以通过电视、网络等媒体，了解预制菜的定义、优势及如何正确选择和食用预制菜；注重行使自己的各项权利，发现违规违规行为要勇于举报，给监管部门提供有价值的线索。

综上，我国的预制菜产业正处在高速发展期，需要从国家层面制定相关规范以保障产业正向发展，企业从自身出发配合相关规范建立有关制度，保证预制菜食品安全、保护企业声誉，同时提高社会公众对预制菜食品安全监管的参与度。只有三方形成合力，共同为我国预制菜产业的高质量发展保驾护航，才能切实保障人民群众的食品安全。