食品安全风险管控体系的构建与优化
作者: 潘立炜摘 要:食品安全是社会关注的热点问题,在风险社会中食品安全相关的主体都存在利益与价值的追求,在食品安全问题的治理上如何减少企业与消费者之间的信息不对称,如何提高企业主体的行业自律水平,强化行政执法部门的监管措施与社会公众的监督力度成为食品安全风险管控的关键点。在风险社会语境下剖析当前我国的食品安全风险问题,探讨食品安全风险责任伦理,从企业、消费者、政府与社会等层面提出构建食品安全风险管控体系的建议,为食品安全风险管控体系的优化与发展提供有益的建议。
关键词:食品安全;风险;管控
Construction and Optimization of Food Safety Risk Control System
PAN Liwei
(China PepsiCo Asia R&D Center Co., Ltd., Shanghai 200023, China)
Abstract: Food safety is a hot topic of social concern. In a risk society, food safety related entities all pursue interests and values. How to reduce information asymmetry between enterprises and consumers in the governance of food safety issues, improve the self-discipline level of enterprise entities, strengthen the regulatory measures of administrative law enforcement departments and the supervision of the public have become the key points of food safety risk control. Reflecting on the current food safety risks in China in the context of a risk society, this paper explores the ethics of food safety risk responsibility, and proposes suggestions for building a food safety risk control system at the levels of enterprises, consumers, government, and the general public. This provides useful suggestions for the optimization and development of the food safety risk control system.
Keywords: food safety; risk; control
风险社会理论学家贝克认为,“人们在享受高科技带给我们的快乐与便利的同时,却不得不面对它对人类的未来所带来的不确定性的风险”。在现代化的发展背景下,食品安全风险来源增多,市场主体众多,交易形式更加多元化,部分企业缺乏社会责任感,罔顾法律的强制性规定,唯利是图,生产销售假冒伪劣以及有毒有害的食品,严重损害社会公众利益,因此,需要针对食品安全问题进行风险管控。
1 风险社会语境下食品安全风险管控体系构建的必要性分析
1.1 保障社会公众人身健康
当前食品安全问题频发,如2009年的“三聚氰胺”事件、2010年的“地沟油”事件、2023年的“曲沃喜宴食物中毒事件”等,这些食品安全事件严重损害社会公众的身体健康,折射出食品安全监管的问题,通过强化食品安全风险管控体系,能够有效维护社会公众的健康。
1.2 维护消费者的权益
电子商务的高速发展使得网购食品成为新的潮流,网络食品安全监管上存在的难题在于隐蔽性比较高,违法行为难以及时发现,而且网络销售食品存在跨地域的特点,且宣传上存在信息不对称的问题,消费者难以充分了解食品的真实信息,容易受到网络主播或者是企业虚假宣传的影响。此外,部分网络食品经营者无法提供齐全的证照信息,存在无证经营的风险,部分网络食品可能存在过期、变质、假冒伪劣等问题,给消费者健康带来风险。因此,强化食品安全风险管控体系,特别是针对网络食品的安全问题进行监管,能够有效维护消费者的合法权益。
1.3 促进食品产业的健康发展
假冒、劣质、过期食品会扰乱正常的食品市场秩序。劣质、过期、非法添加的食品不仅影响社会公众的健康,更是对合法合规经营的食品生产企业利益的严重侵害,假冒伪劣、过期的食品市场价格往往比合规合法经营食品的价格便宜,严重挤压了正规食品商的生存发展空间,形成不正当竞争。食品安全监管可以促使食品企业提高产品质量,增强竞争力,推动食品产业持续健康发展。
2 食品安全风险管控体系构建的现状
2.1 构建以《中华人民共和国食品安全法》为核心的法律法规体系
《中华人民共和国食品安全法》作为国家食品安全的基本法律,为食品安全监管提供了法律依据和框架。目前我国关于食品安全的相关法律法规主要有《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等,当前我国涉及食品安全的立法主要有13部,法规有26个,我国的食品安全法律法规逐渐形成以《中华人民共和国食品安全法》为主导,以《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等基本法律为补充,以各级单位有关食品安全的行政处罚办法等多个单行食品安全行政法规为配套的法律法规体系。其中《中华人民共和国食品卫生法》是食品安全法律的重要组成部分,对食品的卫生、添加剂卫生、包装、食品容器等多个方面都进行了详细的规定,能够更好地保障食品生产加工符合食品安全的要求。《食品添加剂卫生管理办法》中对于食品生产加工使用的添加剂标准、类型等予以规定,能够更好地规范食品经营者的行为。
2.2 制定食品安全国家与行业标准
中国食品安全标准由国家市场监督管理总局和国家卫生健康委员会等政府部门负责制定和实施。这些标准涵盖了食品的各个方面,包括原材料的质量、生产过程的控制、终产品的检验以及标签和包装的要求等。
从食品安全标准上看,主要有食品安全国家标准系列文件、《食品生产许可审查通则》等予以规定。食品安全也有多项行业标准,由行业协会制定,为企业提供生产工艺、检验方法等方面的指导。部分企业也制定了食品安全生产加工的企业标准,由企业自行制定,用于规范企业内部的食品安全管理,但不得低于国家食品安全标准的要求。
2.3 食品安全追溯体系与食品安全检测技术不断完善
食品安全追溯体系主要包括食品的信息记录、信息传递、信息查询与信息监管,食品安全追溯体系的应用有助于实现食品安全的全过程管理,提高食品生产的透明度和责任感。通过追溯体系,可以追踪食品的来源和流向,迅速采取措施控制食品安全风险。
2.4 强化食品安全的执法与司法治理
在食品安全检查上,主要是围绕餐饮服务、食品经营等方面的注册登记证明进行检查,对食品原料、用水是否符合安全生产要求、食品加工制作是否规范、添加剂的使用是否符合法规要求等进行执法检查。在中国法院裁判文书网(https://wenshu.court.gov.cn/)
以“食品安全”作为关键词检索,发现2013—2022年
涉及食品安全的民事案件有10.5万例、行政案件有
2.3万例、刑事案件有2.1万例,其中以广东省、北京市、重庆市案例最多。2018—2022年的案件有8.5万例,刑事与行政案件一共有4.47万普通案例。从食品安全治理的司法情况上看,案例呈现逐年增长的趋势,说明食品安全的案例增多,食品安全领域的治理难度增加。从食品安全的相关司法案例上看,最近几年涉及的网络食品安全纠纷增多,同时网络直播销售食品纠纷的案例成为新的关注点,食品安全风险管控中如何强化网络直播的监管成为难题。
3 食品安全风险管控体系构建的难题
3.1 互联网电商的发展加大食品安全风险管控的难度
传统的食品安全监管可以通过线下执法检查的方式或公众线索举报的方式进行,但是电子商务时代的到来使得食品的销售不再局限于传统的店铺、商场等渠道,更多的食品能够通过电商平台实现销售,随着冷链物流技术的发展,一些生鲜食品也能够实现网络销售。对于监管执法部门而言,线下的店铺渠道监管能够通过日常的检查进行覆盖,但是针对线上平台的销售,监管部门的监管难度大,不仅存在平台的自律性不足问题,还存在平台有效监管的技术瓶颈。电商的发展不仅使得国内的食品安全风险管控难度加大,而且海外的食品也可以借助跨境电商的方式进入中国的市场,从食品的生产标准上看,海外的食品生产标准与国内执行的标准存在一定的差异,一旦出现食品安全问题,难以有效追究相关责任主体。
3.2 食品安全风险管控法律体系不完善
目前食品安全相关的法律法规存在立法不完善的问题。①部分法律法规之间存在衔接不顺畅的问题,容易出现处罚或执法标准不一的问题。②食品安全风险管控的主体规定存在不统一的问题。部分法律规范对于食品安全监管采用的方式是多头监管的方式,部门主体众多,部门之间的职责存在交叉与重叠,容易出现重复监管,或者是对一些难度大的食品安全监管问题出现“踢皮球”现象。
3.3 食品安全风险监管执法的力度弱
食品安全相关法律法规中明确规定了违反法律的相关行为的处罚方式,包括停业整顿、罚款等,但是当前的处罚方式可能难以有效规避食品安全风险。①从行政违法的处罚力度上看,违法的成本过低,生产经营者容易出现侥幸心理,难以产生威慑作用。食品安全违法行为的法律责任程度相对较轻,刑事处罚力度不够。②基层的食品安全执法队伍对于食品安全风险管控存在“运动式”治理的问题,主要由工商部门带动,采用市场巡回检查执法的方式,但是我国的市场存在大量的小商铺,还有大量隐蔽的小作坊等,执法队伍难以有效进行管控。
3.4 食品安全风险管控中行业协会的作用微弱
《中华人民共和国食品安全法》第九条提出,要发挥食品行业协会的作用,要建立行业的规范与奖惩的机制,要引导食品生产经营者规范经营、诚信经营,要向生产经营者普及食品安全的知识。食品安全风险管控体系中存在过度依靠政府执法部门的问题,行业协会的作用发挥不够充分的问题。行业协会缺乏执法权,而且缺乏专业性的人员与技术支持,对食品安全的监管难度大,其作用的发挥存在流于形式的囧境。
4 食品安全风险管控体系的优化建议
4.1 全面强化电子商务渠道的食品安全风险管控力度
“辛巴假燕窝事件”给互联网食品安全风险监管敲响了一记警钟,针对影响力大的网红或者是网络食品销售行为,实现食品安全的有效监管,解决网络食品交易的跨区域监管问题,是当前一个时期的重要目标。①要建立网络平台的食品安全监管数据库,借助数据库平台的方式,消费者可以通过手机软件提交网络食品安全相关的举报线索,监管部门将线索交由平台核实,确定违法行为发生地,落实监管部门主体责任。②明确并提高线上食品销售的门槛,对于从事网络农产品销售的商家,规定达到一定规模后必须要有产品质量相关证明,相关店铺需要有食品安全相关的证书等,对网络店铺的食品销售行为进行有效的监管[1]。
4.2 完善食品安全风险管控的法律法规体系
当前的《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例能够为食品安全执法提供基本依据,在食品行业不断发展的背景下,需要持续完善食品安全的相关规定[2]。①需要强化互联网平台的监管职责,在相关的法律法规中对平台的责任予以明确,特别是对于互联网平台上销售的食品需要建立完善的监管体系,加强对互联网平台的监管,要求平台建立健全入驻商户审核机制,对入驻商户的食品生产经营资质进行严格审核。②严格落实食品安全责任追责制度。需要改变以往的轻刑事责任、重民事责任的执法监管倾向,对于生产销售者的行为违反刑法规定的,需要从严处罚,同时对于运输、养殖过程中出现违法添加或者是不按照生产标准生产的,需要纳入刑法的规制中。③增加对儿童食品安全犯罪的刑事立法规定,采用单设相关罪名的方式,降低侵害儿童食品安全的入罪门槛,从原材料、包装、添加剂、设备、卫生环境等多个方面予以严格的责任落实。④完善食品安全的惩罚性赔偿的标准,通过设置明确的额度方式,按照损失后果确定赔偿,如果对人身健康造成不可逆损害的,顶格惩罚。