生态价值视角下的粮食产销区横向利益补偿

6月11日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》。文件指出，稳定粮食生产，确保粮食安全，必须保护和调动农民种粮和地方抓粮积极性，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，提高政策精准性、实效性，夯实粮食安全根基。健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，需要探索产销区多渠道利益补偿办法，健全粮食生产支持保护体系，在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任。

探索建立粮食产销区横向利益补偿机制，从根本上改变农民种粮比较收益偏低现状，是完善粮食主产区利益补偿机制的重要手段，是实现产销区协调发展的关键举措。为此，2023年12月举行的中央农村工作会议和中央经济工作会议上提及“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。目前，粮食产销区横向利益补偿多从税收减免、资金补贴等维度引导粮食主销区企业到粮食主产区发展，通过发挥主销区粮食深加工、粮种研究等优势，推动形成产销区粮食产购储加销全产业链一体化，实现主产区从“卖原粮”向“卖产品”“卖服务”转型，进行横向利益补偿。

一、横向利益补偿背景

（一）“财粮倒挂”困境

粮食主产区产粮压力导致产销区财政收入差距越来越大。统计数据显示，2019年至2023年，粮食主产区粮食产量占全国总产量的比重为78.42%，主销区占比仅为4.28%。2022年粮食主产区人均粮食产量是主销区的近7倍，但人均GDP却不及主销区的2/3；2022年粮食主销区人均财政收入13 341.3元，而主产区仅为6 286.2元，不及主销区的一半。粮食主产区不仅需要持续投入大量耕地、水、人力以及生态资源用于粮食生产，而且地方财政每年需要额外支出用于补贴粮食生产。“粮食大县、经济弱县、财政穷县”的“财粮倒挂”问题不解决，区域经济发展差距的拉大将直接打击粮农种粮积极性，影响粮食安全。

（二）粮食生产生态效益

粮食安全不仅包括粮食高产稳产，还包括种植环境可持续。为有效保障国家粮食安全，粮食主产区在保障粮食产量的同时积极发展生态农业，采用环保型粮食生产方式，减少化学农药和化肥的使用，保护生态环境和生物多样性，提供绿色有机产品。但是，在目前很多绿色有机优质农产品尚未实现优价的背景下，粮食绿色生产产生的额外成本并没有得到有效补偿，主产区利益补偿未能与区域保障粮食安全、开展生态保护而增加的成本实现对应。基于生态价值视角，对粮食主产区进行利益补偿，让粮食生产的生态红利转化为粮农收入和农业产值，有利于统筹区域协调发展，提高粮农种粮积极性。生态补偿是推动粮食生产绿色可持续发展的重要路径之一，并有望成为全面推进乡村振兴、实现共同富裕和保障国家粮食安全的内生动力之一。

二、生态补偿有利于“双安”战略实施

农业生态补偿的概念在20世纪90年代被引入经济学领域，是对农民在种植以粮食作物为主的农作物过程中开展的生态保护行为进行合理补偿的激励性制度。从生态价值视角，将粮食生产生态补偿纳入主产区利益补偿机制范畴，推动粮食碳汇交易与主产区利益补偿的有效对接，通过经济手段调节粮食产销区之间的利益关系，合理配置生产资源和统筹区域协调发展，在碳达峰与碳中和背景下，能够为保障国家粮食安全和生态安全，促进农业绿色可持续发展，完善产销区利益协调机制提供新思路。

（一）增加粮农收入

粮食生产的生态补偿对农民增收具有显著促进作用，有助于提高农民生活水平。第一，生态补偿资金可以直接增加农民收入。第二，当农民因采用生态友好型的生产方式而获得补偿时，他们更愿意引入先进、环保的生产技术和管理方法，提高粮食生产效率，降低生产成本，间接增加收入。而且，生态补偿项目的实施可以为农民创造生态保护、环境监测等就业机会，增加收入来源。第三，生态补偿有助于减少农业面源污染，保护农村生态环境，促进乡村旅游、生态农业等农业新业态发展，为农民开辟新的增收渠道，实现多元化收入。

（二）增加粮食产量

基于生态视角的主产区粮食生产生态补偿通过激励农民投入、促进技术应用、保护耕地质量等多维度提升粮食产量。第一，生态补偿为农民提供了额外的经济激励，使粮农有动力投入更多的时间、精力和资源用于粮食生产，合理轮作、土壤改良等措施保护和改善了耕地质量，为粮食增产提供了良好的土地基础。第二，生态补偿资金可用于农田水利设施建设、灾害预警和防范等，提高农田应对自然灾害的能力，减少灾害对粮食产量的影响；支持农民采用精准灌溉、科学施肥、病虫害绿色防控等先进的农业生产技术，提高农业生产效率，提升粮食产量。

（三）促进区域协调发展

粮食生产的生态补偿对于促进粮食产销区协调发展具有积极影响。第一，基于生态价值的粮食主产区利益补偿，可以增加粮农收入，提高产区农民和地方政府发展粮食生产的积极性，保障粮食供应的稳定性和持续性。第二，生态补偿有助于引导资金、技术、人才等资源向主产区流动，改善产区农业基础设施和生产条件，提高粮食生产效率，优化产销区资源配置，促进粮食产业链协同合作，优势互补，促进区域协调发展。

三、横向生态补偿体系

主产区粮食生产的生态补偿有助于粮农增收、粮食增产以及区域协调发展，但其补偿效果受到补偿机制、补偿标准、补偿主客体等多方面因素的影响。只有合理设计和有效实施补偿政策，才能充分发挥其对主产区利益补偿的促进作用。

（一）补偿机制

生态价值视角下的粮食主产区利益补偿从可持续发展角度出发，由国家层面建立粮食碳汇交易和推进制度，明确牵头部门，形成产销区省际横向利益补偿机制。基于粮食主产区补偿目标，确定补偿原则；依据多方参与、效率优先、兼顾公平的补偿原则，综合考虑国家粮食安全形势、粮食主产区财政自给率、主销区粮食自给率等因素，合理确定粮食碳汇交易价格，提出基于碳交易、产销合作和政府财政转移等多种补偿方式，构建包括主销区政府、主销区控排企业、主销区龙头企业、主产区等多元主体参与的市场与政府相结合的横向补偿机制；实现粮食增产、生态环保、粮农增收、经济发展“四位一体”协同发展。

（二）补偿标准

生态价值视角下的粮食主产区利益补偿标准应根据各主产区实际情况，考虑产区粮食生产面积、生态功能大小、土壤固碳情况及其他生态保护任务，平衡粮食增收与低碳减排协同发展，结合粮食生产的生态服务边际成本、农业资源的不均衡性以及不同区域提供同等生态价值的成本差异性，从粮食生产生态价值、生态保护成本和机会收入三个方面确定粮食主产区利益补偿标准。其中，生态价值可以由减排量与碳交易市场价格决定，生态保护成本为粮食生产全过程中为改善土壤质量、提高水资源利用效率、进行病虫害生物防治等产生的相应成本，机会收入是指为保护生态环境而放弃某一生产行为的成本。在以上因素的基础上，考虑主销区经济实力、发展潜力、要素生产率等区间差异，以及主产区自我发展能力、粮食生产情况等因素，产销区可进一步协商有利于多主体供应的补偿标准。

（三）补偿主客体

关于补偿主体，因单个农户生产体量大小不等，生产规模小不便于进行生态价值核算及碳汇交易，且基于农户个体的生态补偿，难以确保补偿资金用于改善生产环境。因此，生态价值视角下的粮食产销区横向利益补偿可以选择补给地方组织，由地方组织统一支配补偿资金。关于补偿客体，主产区粮食生产生态补偿需要整合社会力量，通过政府财政的引导性投入，鼓励企业、基金组织、公益组织以及具备一定经济实力的个人志愿者多渠道参与粮食生产生态价值实现。特别是销区的重点能耗企业可以利用碳交易平台参与粮食碳汇交易，通过行政机制和市场机制运转，将资金配置到产区粮食生产、农业基础设施建设以及农业生态建设中。

[责任编辑：李伟杰]