以横向利益补偿促进区域协调发展

粮食主产区作为我国粮食生产的核心区域，承担着国家粮食安全和社会稳定的重任，2023年13个主产区粮食产量为54 171万吨，占全国粮食总产量的77.9%。然而，由于资源禀赋、产业分工等差异，粮食主产区与主销区之间发展机会不均等，经济发展差距日益凸显，制约了区域之间公平协调发展。2024年中央一号文件明确提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”；2024年6月召开的中央全面深化改革委员会第五次会议强调，要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐。在此背景下，建立粮食主销区对主产区的省际横向利益补偿机制，能够进一步缩小我国产销区经济发展差距，实现区域间公平发展与共同富裕。

一、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的必要性

（一）夯实粮食安全根基

我国粮食安全长期以来保持着“紧平衡”态势，部分农户种粮积极性下降、主产区财政负担重等原因也制约我国粮食供给增长，威胁我国粮食安全。首先，近十年我国粮食产量变动进入波动增长阶段，呈现出“天花板”迹象，粮食隐性自给率仅在70%左右且有略微下降趋势，未来稳定粮食产能和保证粮食高质量供给仍面临较大压力。其次，粮食价格弹性低、准公共品属性等使得种粮收益低于其他种植业，同时我国二元结构经济差异导致农业劳动生产率远低于二三产业，农户种粮收入远低于非农务工收入。再加上化肥农药等农资成本持续上涨，种粮不赚钱现象成为常态，农户种粮积极性降低、种粮农户数量逐渐减少。最后，粮食主产区往往呈现出“农业发达、工业薄弱、财政困难”的局面。因此，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，可以有效提高主产区政府重农抓粮和农民种粮的积极性。

（二）平衡区域发展

粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，每年投入大量耕地资源、水资源、生态资源等发展粮食生产，因而丧失了非粮种植、土地建设、工业发展等大量机会成本，限制了地方财政收入，影响当地经济发展；而粮食主销区从主产区调入的粮食不仅满足了生活需求，还通过食品加工和工业加工获得了利润收入，在保障区域粮食安全的同时实现了经济发展。同时，粮食主产区有限的财政收入还要支持农业建设和粮食补贴任务，产粮越多财政补贴压力越大，补贴后的粮食在调往主销区加工销售中发生了利益外溢，因此造成了利益倒挂。这种“穷区补偿富区”的现象造成粮食产销区利益分配失衡，经济社会发展水平差距愈来愈大，不符合区域协调发展、实现共同富裕的战略目标。因此，建立粮食产销区省际间的横向利益补偿机制显得尤为重要，可以为缩小区域差距、平衡区域发展、实现区域公平提供有效制度保障。

二、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的关键问题

探索粮食产销区省际横向补偿机制是新阶段谋求区域之间公平协调发展的重要举措，建立粮食主产区横向利益补偿机制，最需要明确的就是“谁补谁”“补多少”“怎么补”的问题。

（一）谁补谁——补偿主体与对象

在全国范围内统一的粮食贸易市场背景下，粮食的自由流通使得追踪商品粮的具体流向变得复杂：从主产区到各个主销区的流动量，以及进一步分配到其他地区的量，都是难以精确统计的数据。鉴于此，可以遵循“谁受益、谁补偿”的原则，采用多区域投入产出模型，依据粮食产销区在一定时期内的粮食产量和消费量构建粮食生产的投入产出表，计算粮食生产地和消费地的粮食生产消耗系数，进而分析粮食主产区粮食流通量的轨迹，推动产销区之间的相互配对，确定主产区粮食流通格局，以明确“谁补谁”的对象问题。

（二）补多少——补偿标准

粮食主产区补偿机制中的补偿标准是一个比较复杂的工作，特别是省际横向补偿，不是由中央统一调拨，而是各省之间进行补偿，补偿标准即“补多少”关系到粮食主产区横向利益补偿机制是否具有可操作性，也影响到补偿机制的运行效果。补偿标准应兼顾国家粮食安全、区域经济社会发展水平和生态价值实现等目标，根据主产区土、水、碳等生产要素损耗、耕地保护、农民发展机会成本等科学合理地估算补偿资金调节系数和利益补偿额度。或引入市场机制构建省际粮食调进调出指标交易的市场化平台，由各省自发进行磋商交易，才能更容易达成补偿标准的共识。

（三）怎么补——补偿方式

在构建粮食产销区省际横向利益补偿机制的过程中，“怎么补”也是核心问题之一，它涉及补偿的具体实施方式和操作路径。一方面，要确保补偿方式的多元化，不仅仅是直接的财政转移支付，也可以是技术支持、基础设施建设等间接方式，在种地农户直接获得经济补偿的同时还有助于提升主产区的长期发展潜力。此外，建立动态调整机制也是关键，补偿标准应定期根据实际情况进行调整，以确保补偿机制的适应性和有效性。另一方面，补偿机制的实施应当透明化、规范化，确保每一笔补偿资金的使用都能得到有效监管，避免资源浪费和滥用。同时，鼓励粮食产销区之间的合作与交流，推动信息共享和资源整合，提高产销双方资源配置效率和利益补偿效率，以确保粮食产销区省际横向补偿机制能够公平、有效，最大限度地促进区域间的公平协调发展。

三、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的主要举措

（一）设立粮食安全保障基金

为有效保障国家粮食安全，应该设立以国家投入与粮食主销区投入为来源的国家粮食安全保障基金，积极探索完善粮食主产区利益补偿机制。明确农业生态系统产量价值、确定粮食主产区利益补偿主体、明确基金来源和规划基金用途等，粮食安全保障基金可以有效保障种粮农民收益和粮食主产区利益，缓解各级政府保障粮食安全的财政压力。

（二）探索新型产销合作关系

创新产销协作新模式，需要全面规划和促进粮食主销区积极参与到主产区的粮食产业链中，包括生产基础、储存设施、加工区、在线营销平台和物流系统。这种参与应从传统的供需合作模式转变为供应链合作模式，鼓励粮食产销区相互对接，推动形成优势互补、协调联动以促进粮食产销合作的多元化、规模化和现代化。目前，一些省市已经在省际粮食全产业链协作方面进行了有益尝试。比如浙江省已投资2.5亿元进行资本性补助，重组黑龙江绿农集团，并利用该集团在东北地区建立了20万公顷的粮源基地，年产量达15亿公斤。福建省与粮食主产区合作建立了生产基地、储存设施、加工园区和营销网络。北京市与黑龙江、吉林、河南、河北、山东等7个粮食主产区建立了稳固的产销合作伙伴关系。

（三）落实基础设施建设帮扶

完善省际间互助支持和双向对口支援机制，粮食主销区协助主产区加强高标准农田建设、水利基础设施建设、现代化农业产业项目建设等，增强粮食主产区的自我发展能力。同时，设立由中央统筹用于粮食主产区基础设施建设的产销区省际横向利益补偿基金，持续提升粮食主产区的内生发展动力，逐步缩小与粮食主销区的发展差距。

（四）建立补偿指标交易平台

创新省际横向利益补偿的政策工具和路径，利用市场化手段构建省际粮食流通指标数字交易平台。例如，建立“口粮产能指标”全国统一市场，开展口粮产能交易；创建耕地保护与粮食安全补偿指标交易平台，粮食调入区（主销区）可以直接购买所需指标，而粮食调出区（主产区）则能通过出售指标获得相应的经济收益。通过交易平台的建立，市场发挥有效作用，产销区之间主动交易，从而有效地实施和完善省际横向利益补偿机制。同时与中央政府主导的纵向补偿机制协同联动，形成“纵横双轮驱动”的补偿体系，推动我国稳粮增收双赢发展，有效缩小粮食产销区经济发展差距，实现我国各区域间的公平协调发展。

[责任编辑：王 丽]