乡村振兴视域下农村养老难题破解路径研究

摘 要：全面实现乡村振兴，做好农村养老工作是关键一环。在研究城乡养老政策差异的基础上，分析出农村养老面临经济条件限制导致老人养老权益难以得到保障、养老服务多样化供给不足、政府部门供给养老服务不到位、农村养老市场供需不平衡、社会供给养老服务不足等问题。基于存在的问题，提出建立农村养老服务多支柱合作筹资机制，以共享合作提高农村养老服务质量，推动城乡合作供给养老服务、提升农村养老价值，融合科技力量、促进农村养老的现代化，合作培养农村养老服务专业人才队伍等建议，以促进农村养老事业高质量发展。

关键词：农村养老；难题；农村养老保险制度；路径

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）2-05-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.02.001

0 引言

党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”随着我国人口老龄化问题日渐凸显，全面实现乡村振兴，做好农村养老工作至关重要。党的二十大报告同时指出：“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。”［1］

分析农村养老面临的问题，寻找问题的解决办法，对促进乡村振兴意义重大。

1 我国农村养老发展状况

按照养老服务供给主体的不同，我国农村养老事业发展主要分为4个阶段，分别是集体和家庭承担养老服务主要责任阶段、家庭和个人独担养老服务责任阶段、养老服务体系构建阶段和多方力量创新提质阶段。

1.1 集体和家庭承担养老服务主要责任阶段

这一阶段主要在1949—1979 年。这个阶段的主要特征是农村地区的养老服务责任主要由集体和家庭承担。其主要服务形式是集体食堂，医疗和其他照料基本上没有任何保障，还依靠家庭和个人承担。

1.2 家庭和个人独担养老服务责任阶段

这一阶段在1980—2000 年，基本上都由家庭和个人承担养老服务责任。国家和集体对五保户和烈属遗属之外的人员，基本上不承担养老服务责任。

1.3 养老服务体系构建阶段

这个阶段在2000—2012 年，主要特征是政府逐渐开始关注农村地区的养老问题，多次出台政策支持和改善农村地区的养老服务供给。

2009年，国务院出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出，在全国开展新型农村社会养老保险试点工作，用3年时间在全国实现全覆盖，并与城镇居民社会养老保险合并实施，统一为城乡居民社会养老保险。城乡居民社会养老保险制度成功制定并顺利推进，使千百年来广大农村居民“老有所养”的梦想踏出了向现实发展的重要一步，农村由传统的土地保障社会制度向现代社会保障制度开始转变，真正建立了农民“退休制度”。城乡居民社会养老保险制度的颁布和实施增强了党和政府的威信，密切了党群关系，加强了基层政权建设，深受群众好评，极大提升了广大城乡居民的安全感和幸福指数。这对增加城乡居民收入，促进经济发展和家庭和睦，维护国家稳定和构建和谐社会起到了积极作用，产生了深远的社会影响。

1.4 多方力量创新提质阶段

这个阶段是从2013 年至今。其主要特征是政府、企业、社会组织等多方力量共同参与农村地区的养老服务供给，并不断创新和提质，以适应不断变化的农村地区养老服务需求。

2015年12月，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出“到2020年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善，信用体系基本建立，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高，养老服务业成为促进经济社会发展的新动能”。2019 年 3 月 5 日召开的全国十三届人大二次会议，将“优化养老服务供给，推动养老机构的高质量发展，加大推进养老服务供给侧结构性改革”，作为积极应对人口老龄化问题和激发市场潜在需求的主要工作。

近年来，中国农村养老服务以“提质增效、创新发展”为主题，积极应对人口老龄化，加快建设满足老年人需要的服务体系，提升养老服务质量，努力实现农村养老工作的高质量发展。

2 我国农村养老基本现状

2.1 农村养老水平低

目前，我国农村养老水平较低，突出表现在以下几个方面。农村老年人的养老金和医疗保障水平较低，难以满足他们的基本生活需求。公立养老机构无法满足现在农村老人养老需要，并且普遍存在养老服务水平低的现象。政府对民营养老机构支持有限，无法有效降低养老服务价格，致使很多农村老人养不起老。当前养老制度的不足，直接影响了老年人的生活质量，导致他们缺乏足够的安全感。

2.2 农村人口老龄化问题日渐凸显

随着城市化进程的加速，农村地区的大量年轻人涌入城市，农村老人的数量逐渐增多。与城市相比，农村养老设施相对落后，不能满足老年人的需求。此外，农村老年人相对贫困，他们的生活水平和医疗条件也相对较差，这给农村养老带来了更大的压力。

2.3 农村家庭养老观念的转变

过去，家庭养老是农村一种普遍的养老方式。但随着社会的发展，越来越多的农村年轻人选择到城市工作，导致农村家庭养老面临家庭成员数量减少、子女养老负担加重等问题。这些情况使很多农村老人的家庭养老观念逐渐弱化，不得不寻求其他养老方式。

2.4 农村养老服务设施和养老服务供给不足

农村养老服务设施相对落后，且数量偏少，服务项目单一，不能满足老年人的需求。目前，农村地区的养老服务机构以养老院和敬老院为主，但数量有限，服务质量也参差不齐。

2.5 农村养老服务人员素质不高

养老服务人员是养老系统的重要组成部分。目前，农村地区的养老服务对象普遍收入较低，客观造成养老服务人员收入偏低，养老服务人员素质普遍不高。这严重影响了农村养老服务质量，降低了农村养老水平。

2.6 农村养老服务市场化程度低

目前，农村经济基础普遍薄弱，农民对养老服务认识不够等因素，导致农村养老服务市场化程度低。这不仅限制了农村养老服务业发展，也增加了农村养老服务的成本和风险。

3 我国农村养老工作新情况

3.1 养老服务对象规模在逐步扩大

根据国家统计局发布数据，截至2020年末，我国60岁及以上老人为2.49亿，占总人口的17.9%；其中，农村老年人口占比为44.5%，达到1.11亿［2］。2023年1月17日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国家统计局发布关于人口的最新数据，截至2022年末，我国60岁及以上老人为2.8亿，占总人口的19.8%；其中，65岁及以上老人为2.1亿，占全国人口的14.9%。虽然此次未公布农村老人数量占比数据，但若按国家统计局发布的2020年度数据比例44.5%测算，则2022年底农村60岁以上老年人约为1.25亿，比2020年底增长约1 400万人。

3.2 养老服务项目逐步丰富

随着社会经济的快速发展及人口老龄化的加剧，我国人民对于养老服务的需求也在不断扩大。为了更好地满足老年人的养老需求，我国政府正在积极推进养老服务体系建设，促进养老服务产业的发展和升级，提高养老服务的质量和效率。

在我国养老服务体系中，各种养老服务机构与服务项目也在逐步丰富和发展，前者如公立养老院、老年社区、民营养老机构等，后者如社区照料、居家养老、医养结合等。这些养老服务机构与服务项目的建设和发展，为老年人提供了更加舒适、便捷的养老环境和服务，有助于提升老年人的生活质量。

3.3 运用市场化政策管理工具增多

随着人口老龄化问题日益突出，政府越来越重视养老服务的发展，越来越多的市场化政策管理工具被应用于养老服务领域。这是为了帮助养老服务市场实现健康发展，提高养老服务的质量和效率，以更好地满足老年人的需求。这些政策管理工具通常包括价格调节、税收优惠、金融扶持及社会保障等。价格调节可以刺激养老服务市场的竞争，提高养老服务机构的服务效率和质量；税收优惠则可以降低养老服务机构的成本，提高其盈利能力；金融扶持可以为养老服务机构提供资金支持，帮助其扩大服务规模和提高服务质量；社会保障则可以为老年人提供更好的养老保障，减轻其经济负担。

4 我国农村养老发展存在的问题

4.1 经济条件限制导致老人的养老权益很难得到保障

农村地区的经济发展水平相对较低，许多家庭的收入水平无法支撑老年人的养老需求。特别是在一些偏远地区，老年人的生活条件相对较差，许多老年人面临贫困和孤独的问题。由于农村地区的医疗条件相对较差，老年人的身体健康状况往往得不到有效的保障。在农村地区，医疗资源的分布不均衡，使许多老年人无法得到及时有效的治疗。此外，农村养老服务体系还不完善，缺乏有效的监管机制，导致养老服务质量不高，农村老人的养老权益很难得到保障。

4.2 养老服务多样化供给不足

有些老年人存在身体虚弱、行动不便或智力下降等健康问题，需要专业化、个性化的照顾和帮助。还有些老年人更注重精神生活的质量，需要与家人和朋友保持联系，或者需要参加文化娱乐活动来保持兴趣和生活的乐趣。老年人对养老服务的需求越来越多样化，养老服务机构应该针对不同类型的老年人提供多元化的服务。但农村地区往往受经济条件限制，养老服务机构提供的服务种类和质量相对单一，与城镇养老服务水平相比差距较大。

4.3 政府部门供给农村养老服务不到位

农村地区的经济发展相对滞后，居民养老保险待遇水平普遍较低，导致农村老人难以承担高昂的养老费用。在城市化进程中，越来越多的农村年轻人选择进城打工或定居城市，导致农村家庭结构日益核心化，家庭养老功能弱化，难以承担养老责任。此外，政府部门供给农村地区的养老服务设施相对落后，且数量不足，民营养老机构数量也不多，且收费高，难以满足老年人的养老需求。

4.4 农村养老服务市场供需不平衡

随着农村人口老龄化加剧，农村老年人对养老服务的需求日益增加。然而，由于农村地区经济发展相对滞后，养老服务设施和人才短缺，无法满足老年人的需求。农村养老服务设施和服务水平参差不齐，一些地区的养老服务设施和服务质量相对较高，而一些地区的养老服务设施和服务质量相对较低。 农村养老服务收费标准不一，不同地区、不同服务设施和不同服务水平的收费标准差异较大，导致老年人难以选择合适的养老服务。农村养老服务市场竞争不充分，一些地区的养老服务提供商垄断市场，导致养老服务质量难以提高。

4.5 社区供给养老服务不足

目前，大多数农村社区别说敬老院，连日间照料中心和食堂都没有。部分农村社区建有敬老院、日间照料中心和食堂，但服务层次低。就是开展这些养老服务的农村社区，也普遍存在以下几方面的问题：老年人的社会支持和社交网络建设不够完善；社区内的医疗保健资源不足，难以满足老年人的医疗需求；社区内缺乏针对老年人的文化娱乐活动，难以满足他们的精神文化需求；社区为老年人提供的餐饮服务不够多样化，难以满足他们的口味和营养需求；社区内的交通设施不够完善，老年人出行不便。

5 我国农村养老服务多元合作供给路径构建

由于各种因素的制约，农村养老服务的发展仍面临诸多问题。这些问题包括：农村养老服务供需失衡，供给质量参差不齐，服务体系建设存在短板等情况。在这种情况下，多元主体合作供给模式就成了改善农村养老服务现状的重要路径。在我国农村养老服务多元化协同供给模式构建过程中，必须关注诸多关键要素，以确保农村养老服务的品质与效率［3］。构建农村养老服务多元合作供给模式，可为农村老年人提供更为全面、优质且个性化的养老服务。