促进闲置宅基地自愿有偿退出对策研究
作者: 潘颖辉 房建恩摘 要:农村闲置宅基地退出是解决宅基地闲置和一户多宅难题的重要方法,是缓解我国土地供需矛盾,提高农村土地利用效率的有效途径。通过对河北省定州市宅基地改革试点的考察发现,宅基地改革试点实践中存在闲置宅基地农户退出意愿较低、集体经济组织收回宅基地动力不足等问题,建议通过完善相关法律规定、壮大集体经济组织的实力和健全农户意愿表达路径来促进闲置宅基地的退出。
关键词:闲置宅基地;宅基地使用权;自愿有偿退出
中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2024)8-51-5
DOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.08.010
0 引言
自改革开放以来,我国经济迅速发展,大量农村人口转移到城市,农村人口迅速减少,但是我国农村宅基面积地却出现了“逆增长”。据统计,从1997年至2008年,我国农村户籍人口减少了14%,而宅基地使用面积却逆势增长了约4%,农村户均宅基地使用面积超过667 m2[1]。这种“逆增长”严重降低了我国农村土地利用效率[2]。同时,宅基地制度改革在我国农村土地制度系统改革中进展最为缓慢,也是其中最独特、最敏感和最难决断的部分[3]。在此背景下,中央越来越重视闲置宅基地的自愿有偿退出,开始在全国多个宅基地改革试点进行相关实践探索。闲置宅基地退出是保障农民财产权益、优化农村土地资源配置、提高土地资源利用效率的有效途径[4]。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》),第62条规定了鼓励进城农民自愿有偿退出宅基地。在法律与政策的支持下,各地闲置宅基地退出工作取得了一定的成果,但由于多种原因,农村闲置宅基地退出积极性不高[5]。此研究基于对河北省定州市宅基地退出政策和实践的考察,探究其中存在的问题,并针对这些问题提出了具体的改进建议。
1 闲置宅基地有偿退出相关法律与政策梳理
2004年,原国土资源部出台《关于加强农村宅基地管理的意见》,提出通过制定相应的激励措施,鼓励农户腾退多余的闲置宅基地。但该文件仅鼓励基层政府积极进行相关尝试,并未对执行主体、执行程序等问题进行明确规定。2008年,国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》提出,对村民自愿腾退宅基地的,当地政府可给予奖励或补助。该通知文件提出了应该在尊重农户意愿的前提下进行农村宅基地的退出,也规定了农村闲置宅基地退出的补偿或补助发放应由地方政府负责。
2014年12月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,首次提出探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出宅基地。2017年中央一号文件提出,允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出宅基地的补偿。对上述规定进行分析可以看出,国家在开展宅基地制度改革后,进行了一系列的探索,最终在政策中明确促进进城落户农民的闲置宅基地的自愿有偿退出,并完善了闲置宅基地自愿退出的前提、对象及给予补偿的主体和补偿资金来源,但始终未规定补偿标准。由此可以看出,国家在进行宅基地改革试点积累经验的过程中,又恰逢实施乡村振兴战略,建立宅基地自愿有偿退出制度是今后健全宅基地管理制度的重要内容,也是新时期在乡村振兴背景下健全农村土地管理制度、完善农村土地利用管理政策体系的重要内容,同时也是未来改革完善农村宅基地制度的重要方向[6]。
2 定州市闲置宅基地退出情况
选取定州市作为研究对象。定州市是河北省第一个宅基地改革试点,也是2020年9月中央农办、农业农村部批复的新一批农村宅基地制度改革试点,在宅基地改革中形成了完善体系,并取得了一定的成果。因此,选取的研究对象具有一定的代表性。定州市被纳入宅基地改革试点以来,积极落实中央和河北省的相关政策,严格围绕落实集体所有权,保障农民资格权,盘活宅基地使用权来进行宅基地制度改革。定州市在对全市宅基地情况进行深入调研后,出台了《定州市农村宅基地管理暂行办法》等12项制度文件,确保全市宅基地制度改革能够平稳有序地进行。
定州市共有474个行政村,32.78万宗宅基地;共退出宅基地1 342宗、36.1 hm2。定州市在宅基地退出实践中,积极利用增减挂钩政策促进闲置宅基地退出。定州市北王家庄住宅小区项目,已经腾退192户、8.4 hm2,建成住宅楼14栋,安置原村居民276户;定州市高油村退出闲置宅基12户,已经完成复垦。同时,定州市因地制宜利用退出的闲置宅基地,加强历史文化名村保护和人居环境整治。东亭镇翟城村利用退出宅基地,持续推进历史文化街区建设,积极打造“四史”宣传教育基地、新型农民培训基地和晏阳初平教文化研学基地,续建了女子学校等。定州市利用退出宅基地建成小游园、小广场、卫生室、停车场等2 450处。
定州市为了促进闲置宅基地退出,印发了《定州市农村宅基地退出办法》和《定州市农村宅基地资格权保障奖补暂行办法》,在退出补偿、退出保障措施、退出程序、退出资金保障等方面进行了明确的规定。
宅基地退出补偿是影响闲置宅基地农户退出宅基地的重要因素。定州市在进行闲置宅基地退出的实践探索中形成了相对完备的制度体系。首先,定州市规定对于自愿有偿退出宅基地和农房的价格,应由村集体经济组织与农户协商确定。其次,定州市为了明确宅基地退出补偿标准,编制了农村建设用地基准地价评估体系,以确定宅基地退出基准补偿地价。最后,对于宅基地的建筑物、构筑物,定州市规定应通过协商或按评估价进行补偿,其他附属设施自行处理。
宅基地退出后的社会保障措施是保障农户退出宅基地后抵抗风险的底气所在。定州市规定仅允许同时退出宅基地资格权和使用权后才能享受社会保障措施,并且对可以享有相应保障措施的农民有一定的要求。符合条件的农户在退出宅基地资格权后可申请保障性住房,并获得相应的房租优惠,购买房屋时仍可享受相应优惠。放弃宅基地资格权的农户,还可以获得一份对应宅基地面积的养老补贴。在受教育问题上,定州市还规定,应保障进城农民享受与市民同等的受教育权。
宅基地退出程序主要步骤由农户、村集体经济组织及政府3个主体完成。定州市宅基地退出程序如下:申请人向所在乡镇人民政府提交宅基地权属证明材料、退出申请表、集体经济组织意见书和现居住场所证明材料等申请材料;乡镇对退出宅基地进行审核,审核通过后本集体经济组织或村民委员会在15个工作日内对宅基地状况、拟退出宅基地的面积进行调查,调查结果在本集体经济组织内部公示,公示无异议的与申请人签订自愿退出宅基地协议,后报农业农村局备案,并到自然资源和规划部门注销宅基地使用权证;宅基地退出户按照协议在规定期限内腾出现有房屋,并申请验收;验收由所在乡镇组织村干部进行实施,验收完成后由乡镇政府登记造册。
宅基地退出资金保障是宅基地退出持续进行的重要条件。定州市规定探索创新财政、金融等政策,利用好市级投资平台,做好宅基地退出专项资金保障。同时,定州市鼓励农村集体经济组织通过发展集体经济、盘活集体资产、开展有偿服务等多种渠道筹集资金;还鼓励农村集体经济组织通过土地出让、宅基地有偿使用及流转、宅基地复垦指标交易、集体经营性建设用地入市等方式增加集体收益,并从中安排宅基地有偿退出补偿资金。
3 闲置宅基地有偿退出面临的困境
3.1 闲置宅基地农户退出意愿低
3.1.1 缺少统一补偿标准
闲置宅基地的退出补偿标准是影响农户退出其闲置宅基地意愿的重要原因之一。要想提高农户闲置宅基地的退出意愿,必须制定统一合理的宅基地退出补偿标准。目前,我国闲置宅基地有偿退出实践已进行了一定的探索,但对于最为重要的退出补偿问题还未形成可复制、可推广的经验。因此,无法从法律上明确规定闲置宅基地退出补偿标准。由于各地的土地价值不同及经济发展水平不同,各地无法形成统一的闲置宅基地退出补偿标准。同时,对于不同地区的居民来说,宅基地的社会保障价值不同。相较于偏远地区,城中村农户大多经济条件较好,宅基地对其的保障价值较低,但城中村的宅基地补偿价格要远高于偏远地区。因此,闲置宅基地退出补偿标准既应考虑当地的社会经济发展现实情况,还应考虑到宅基地对当地农民生活保障的意义。虽然定州市制定了宅基地补偿标准的确定程序,但实践中其宅基地退出补偿标准依然有较大的区别。通过对定州市宅基地退出补偿的实践考察发现,不同村庄的宅基地和地上建筑物、构筑物的补偿标准区别较大,有些村不论宅基地面积大小,有偿退出费用为每年300元,也有村庄对200 m2左右的宅基地给予8万元的一次性有偿退出费用。
3.1.2 闲置宅基地退出后社会保障措施不健全
闲置宅基地退出后的社会保障措施不健全降低了农户的闲置宅基地退出意愿。通过对定州市宅基地退出实践考察发现,定州市宅基地退出后的社会保障措施仅限于住房、养老、教育方面,缺少医疗、就业等保障措施。同时,定州市对其中的部分社会保障措施,规定了相应的条件。例如,退出宅基地的农户若想享受保障性住房,需要满足租住保障性住房的基本条件。改革开放以来,大量的农民工长期进城打工,只有在农忙时和春节时回到村里,造成了宅基地的季节性闲置[7]。但是,其中的大部分农民进城后只能从事体力劳动,随时有失业的风险。这部分农民进城后基于生存的担忧,不愿放弃宅基地这一居住保障。尤其新型冠状病毒感染对农民工的就业造成了巨大的冲击。中国之所以未出现拉美贫民窟现象,就是得益于宅基地制度让农民在农村有房屋[8]。多数农民将宅基地作为进城失败后的保障,这一制度也变相地促进了我国城镇化的进程。进城后生活的不确定性让农村进城人口保留宅基地作为自己抵御风险的一个保障。目前,我国农民退出宅基地后,当地政府并不能提供相应的社会保障,这使得农民不得不留下闲置宅基地作为其进城失败的退路。
3.2 集体经济组织收回闲置宅基地的动力不足
3.2.1 闲置宅基地的收回主体缺失与错位
首先,在宅基地退出实践中,乡镇政府代替农村集体经济组织成为闲置宅基地收回的主体。根据《土地管理法》第65条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第62条的规定,收回农村闲置宅基地的主体是农村集体经济组织。但农村集体经济组织在我国大多数村庄都只是形式上成立了,但实际作用发挥不充分,许多地方仍由村委会代行其职权[9]。通过定州市的宅基地退出程序可以看出,如果村民想自愿有偿退出其闲置宅基地,虽需与集体经济组织进行协商确定补偿标准,但是宅基地的退出审核等都是由乡镇政府进行。定州市的大多宅基地退出实践,均是通过市政府牵头组织的拆迁完成,此时的集体经济组织大多扮演辅助角色。
在其他未进行宅基地改革的市、县,村委会大多不愿意进行闲置宅基地的收回工作。我国基层村干部面对宅基地的违法事情,大多碍于情面或不愿得罪他人,而选择视而不见[10]。目前,我国农村有一定量的农户有闲置的宅基地,宅基地的经济价值越来越受到重视。每届村民委员会主任或其他成员不论是想要继续连任或者以后能够在村内平稳生活,都不会轻易推动农村闲置宅基地的有偿退出,这样会“得罪人”,甚至会引发各种恶性事件。因此,目前党中央、国务院在连续多年的中央一号文件中,提到农村宅基地改革问题时,都突出强调要慎重推进农村的宅基地改革。
3.2.2 村集体经济组织缺少可持续进行闲置宅基地收回的资金
目前,大多数村庄没有相应的集体产业,缺少资金进行闲置宅基地的收回。虽然村集体经济组织在宅基地收回后可以通过流转的方式获得一定的收益,但是采用这种方式通常需要政府的政策与资金支持,并且此方式仅在我国东部沿海地区和城郊村等一些土地价值较高的地方适用。我国传统农区闲置宅基地退出面临补偿资金匮乏的问题,导致退出后劲严重不足[11]。以定州市清风镇西二社区为例,该村充分利用闲置农房发展宅基地经济,发展多业态乡村产业。该村通过流转、出租、入股等方式充分利用闲置农房来发展小商品经济,促使村集体年增收5万元。定州市的大部分村集体经济组织和清风镇西二社区集体经济组织相似,集体经济还未发展起来,收入较低,除去相应的支出,更是所剩无几。有其他改革试点提出要进行宅基地的有偿分配来解决宅基地退出补偿资金不足的问题,这种做法更不可取。如果采取宅基地的有偿分配,将会导致宅基地的保障功能不能公平地实现,还可能会造成宅基地的私有化[12]。