宁夏农业农村生态环境治理：进展、困境与路径

摘 要：从化肥农药减量增效，畜禽粪污、农作物秸秆、农用残膜资源化利用，水资源环境管控，以及农村人居环境整治等多个方面，阐述了宁夏农业农村生态环境治理进展，分析了治理过程中面临的法律法规不健全、体制机制不完善、资金投入不足、公众参与意识不强等困境，并提出了相应的解决路径，以期为推进区域农业农村生态环境治理提供参考。

关键词：农业生态；农村环境；治理进展；面临困境；解决路径

中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）13-113-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.13.025

0 引言

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十九大把坚决打赢“污染防治攻坚战”列为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，党的二十大把高质量发展明确作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务。习近平在宁夏视察时指出，宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命，明确提出要建设天蓝、地绿、水美的美丽宁夏，打造黄河流域生态保护和高质量发展先行区。2022年6月召开的中国共产党宁夏回族自治区第十三次代表大会提出，宁夏将以先行区建设为牵引，坚持不懈推动高质量发展，打造绿色生态宝地，打造塞上乡村乐园，深入打好污染防治攻坚战，实施农村人居环境整治，推动农业绿色低碳发展。农业面源污染治理和农村人居环境整治是农业农村绿色低碳发展的必然选择，奋力提升以化肥农药减量增效，秸秆、残膜、粪污资源化利用，水资源环境管控，以及农村“厕所革命”、生活污水垃圾治理、村容村貌整治等为重点的农业农村生态环境治理水平，可为宁夏加快建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供有力支撑。

1 治理进展

近年来，宁夏坚持生态优先、系统治理、绿色发展，深入实施“蓝天、碧水、净土”三大污染防治攻坚行动，研究出台了《关于全区农业面源污染防治的实施意见》《关于推进农村“厕所革命”专项行动的实施意见》《关于推进农村生活垃圾分类治理体系建设的指导意见》《关于推进宁夏农村生活污水治理工作的实施意见》等政策文件，为全面促进农业面源污染防治和农村人居环境整治工作指明了发展方向，规划了技术路线，完善了推进机制，奠定了政策基础。全区污染防治攻坚战取得了阶段性成效，生态治理和修复成效明显，生态环境发生了历史性、转折性、全局性变化，生态系统质量整体改善，农业绿色发展格局逐步形成，高质量发展的可持续性稳步增强。根据2020年全国农业农村污染治理工作进展排名，在黄河流域九省（区）中，宁夏农村环境整治建制村完成比例为100%，位居第1；农村生活污水治理率为29.3%，位居第4；畜禽粪污综合利用率为90%，位居第2；化肥利用率为39.4%，位居第2；农药利用率为40.2%，位居第1；农作物秸秆综合利用率为86%，位居第6；农用残膜回收率为84%，位居第4。从整体数据情况来看，宁夏农业农村污染治理工作在黄河流域九省（区）处于中上水平。

1.1 化肥使用减量增效

宁夏各地推进测、配、产、供、施一体化服务，集成推广化肥机械深施、种肥同播、水肥一体化等高效施肥技术，加大有机肥替代化肥、“规模化养殖+有机肥加工”利用模式推广应用。2018—2023年，宁夏累计减少化肥用量7.7万t，化肥利用率由2018年的38.7%提高到2023年的41.5%。

1.2 农药使用减量增效

宁夏各地按照控、替、精、统农药减量增效工作要求，大力推广绿色防控及农药减量控害技术，应用高效节约型施药机械和精准施药技术。宁夏农药使用量由2018年的2 882 t下降到2023年的2 648 t，农药利用率由2018年的39.2%提高到2023年的41.8%。为加强农药包装废弃物回收利用，宁夏建成农药包装废弃物回收站（点）1 273个、存储站157个，农药包装废弃物年回收量在200 t以上，全部实现无害化处理。

1.3 畜禽粪污资源化利用

宁夏各地围绕“种养结合、生态循环”的目标，推广种养结合、集中处理专业生产有机肥、厌氧发酵处理（沼气工程）、清洁回用、发酵床养殖和好氧堆粪生产有机肥等6种规模养殖场畜禽粪污处理典型模式。2023年，宁夏畜禽粪污产生总量4 050万t，资源化利用总量3 650万t，规模养殖场粪污处理设施装备配套率在95%以上，大型规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到100%。

1.4 农作物秸秆综合利用

宁夏各地按照“因地制宜、农用优先、就地就近、政府引导、科技支撑、市场运作”的原则，以技术创新为动力，以制度创设为保障，以产业提升为方向，深入实施秸秆综合利用行动。2023年，宁夏主要农作物秸秆产生量395万t，可收集量357万t，利用量328万t，秸秆综合利用率达到91.9%，秸秆综合利用率较2018年提高近7个百分点。在秸秆“五料化”利用中，饲料化利用占比达到85%，较2018年提高了近22个百分点，宁夏秸秆饲料化利用规模进一步加大。

1.5 农用残膜回收利用

宁夏各地创新“政府引导、群众参与、市场运作”工作机制，探索建立“农户+作业公司+回收网点+加工企业”利用模式，构建“生产—使用—回收—加工—再利用”残膜回收利用体系，引导农民科学使用标准地膜，提高覆膜标准和质量，降低农用残膜回收难度。2023年，宁夏农业生产中覆膜面积28.3万hm2，地膜用量3.43万t，回收残膜3.04万t，残膜回收率达到88.6%。残膜回收网点数有257个，加工利用企业有20家，基本实现应收尽收和资源化再利用。

1.6 水资源环境管控

宁夏各地深入实施现代化生态灌区建设，大力发展高效节水灌溉技术，累计建成高效节水灌溉面积35万hm2，农田灌溉水有效利用系数在0.56以上；推进水产生态健康养殖，因地制宜推广陆基设施养殖+稻渔综合种养模式，示范推广鱼菜生态种养技术，发展设施养殖，实现了养殖全程不换水、不施药、尾水零排放和“一地双收、一水两用”，有效降低了农业面源污染。

1.7 农村人居环境整治

宁夏聚焦农村“厕所革命”、污水垃圾治理、村容村貌提升等重点任务，持续改善农村人居环境，农村人居环境整治三年行动任务如期完成，五年提升行动接续推进。宁夏农村卫生厕所普及率达到67.5%，农村生活垃圾治理率在95%以上，农村生活污水治理率在30%以上。

2 面临的困境

2.1 法律法规不健全

我国没有专门针对农业农村生态环境保护的法律，对农村垃圾、污水的处理，畜禽粪污、化肥农药、秸秆残膜等污染的防治等并没有相关法律予以规范，农业农村生态环境保护“无法可依”的问题突出且亟待解决［1］。受上位法缺失影响，宁夏这方面的规范性文件也比较少，现有的《关于全区农业面源污染防治的实施意见》虽然是一项专门针对农业生态环境治理的规范性文件，但该意见内容宽泛且笼统，可操作性较差，没有法律法规和标准来支撑，不具有法律效力，约束力也不强，在实践中更多发挥着倡导性、指引性作用［2］；《农村人居环境整治三年行动方案》等对农村人居环境治理提出了明确要求，但作为政策性方案，同样不具法律效力和约束力。

2.2 体制机制不完善

宁夏农业农村环境污染治理面临部门间联动不够、系统性治理不足的问题，单体环境治理工程、单项污染防治技术示范多，支撑整个区域或流域层面的系统性、集成性示范工程和有效模式少，呈现单体投入多、整体推进少的不利局面，缺乏产前、产中、产后的全程监管和污染防治的有效运行机制，缺乏行之有效的经济与政策机制来激励不同利益群体参与污染治理的积极性［3］。值得关注的是，宁夏目前负责农业农村环境保护的机构只有自治区农业环境保护监测站，县（市、区）农业农村部门没有对应的农业环保机构和专业工作人员，农业环保的职责也不明确，开展农业农村环境污染专业化治理的力量薄弱，农业农村污染治理推进难度较大。

2.3 资金投入不足

多年来，我国环境保护一直坚持“谁污染谁治理”的原则［4］。鉴于我国农村基本情况，农民是环境污染的主体、环保投入的主体，但让农民除了生产投入之外，继续为污染防治投入较为困难，农业农村生态环境污染治理的投入主体依然是政府。农业农村生态环境治理需要长期持续地投入人力、物力、财力，但宁夏地方经济发展相对落后，特别是县级财政比较紧张，对农业农村环保投入相对较少，而且延续性不够。例如，2022年中央财政投入40亿元全力推进农作物秸秆综合利用行动，而宁夏由于地方财政资金限制取消了对该项目的继续支持；对渔业尾水处理，宁夏按照国家相关要求出台了诸多文件，但没有专项资金予以支持；随着畜牧业的快速发展，宁夏畜禽粪污处理投入严重不足，特别是农村散户养殖粪污治理缺乏专项资金支持。

2.4 公众参与意识不强

我国更多关注对工业污染和城市污染的防治，各地政府大多尚未认识到农业面源污染的严重性、紧迫性，未将农业面源污染治理纳入全年工作任务中，造成下属部门及农业生产主体未能清晰认识到农业面源污染的重大危害，对农业污染防控意识淡薄，对开展农业面源污染防控治理的积极性、主动性及参与度严重不足。另外，受环保知识匮乏及传统观念的影响，农户在不同程度上尚未改变原有的随意丢弃农业废弃物和生活垃圾的习惯，实践中也存在为了经济利益而无视环境污染的行为，使农业农村生态环境污染治理政策和措施落地面临巨大困难［2］。

3 解决路径

3.1 完善农业农村环境污染防控法律法规体系

一是完善顶层设计，修正《中华人民共和国农业法》中不合理的部分。从国家层面建立健全农业农村环境污染防治方面的法律法规，明确指导思想、基本原则、工作目标和污染防控主要任务。二是适时评估并完善农业农村环境污染防治与监督、监测相关标准。引导各地因地制宜、因场施策，制定适合地方种植业、养殖业和农村环境污染治理的标准规范，以此来促进化肥农药减量化，畜禽粪污、秸秆、残膜、农药包装废弃物、农村垃圾污水等资源化利用，建立健全宁夏农业农村环境污染治理标准体系，不断强化环境监督与管理。三是在贯彻落实国家农业生态保护补偿法律法规的基础上，加快制定符合宁夏实际状况的农业农村生态补偿法规，明确农业农村生态补偿范围、补偿主体、补偿项目等；明确农业农村生态补偿的责、权、利，进一步创新农业农村生态长效补偿机制，加大生态补偿资金的投入，从而促进经济效益与环境效益的协调统一。

3.2 创新多方位农业农村环境防控机制

一是构建农业绿色发展制度体系。认真贯彻落实《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，建立农业投入品减量化、畜禽粪污资源化、农村垃圾无害化等防控制度，落实绿色补偿激励政策，全面支持和鼓励农户采用环境友好型农业生产技术。就宁夏而言，农业农村生产生活每年产生的大量秸秆、残膜、畜禽粪污和生活垃圾等，都可以通过现代新技术和工艺转化为优质的商品有机肥，建议通过财政补贴、技术引进、农民培训等激励手段和政府行为，鼓励群众将废弃物资源化利用，这样在减少环境污染的同时还能间接增加农民收入。二是构建需求激励制度。随着健康理念的发展，消费者对有机、绿色健康食品的需求逐渐增加。这种需求有力地激发了农民自发生产有机绿色农产品的动力，也在一定程度上减少了农药、化肥的肆意乱用，对农村环境保护和污染防控工作起到关键作用。三是构建多元环保投入机制。加大农业绿色生产补贴，推动财政资金向环境友好型农业生产领域倾斜，引导社会力量参与农业农村环境治理，鼓励农民通过投工投劳等方式参与农业农村环境污染治理，不断辐射带动全民参与农业农村环境污染防控。

3.3 坚持全过程综合治理与循环利用

一是源头控制。农业农村环境污染的主体是农民，污染的特点是污染物进入水体和大气，具有传播性、隐蔽性和治理困难性，因此进行源头减量是最有效的治理方式，包括生产方式的绿色转变、生产资料的减量增效、污染责任主体的明确等。二是过程拦截。经过源头减量后，还有部分污染物随地表径流向下游迁移汇聚，需要通过拦截坝、生态沟、池塘湿地等工程措施，拦截并消纳水流迁移过程中携带的污染物，尽可能减少氮、磷污染物向下游迁移。三是末端消纳治理。在地表径流进入湖泊水库前，将其导流至天然湿地或人工湿地，经过一级或多级湿地进一步净化消纳后再排入目标水域，湿地中应种植具有水体净化功能的水生植物。四是资源循环利用。目前的资源化利用技术虽然在理论上可行，但部分技术因经济效益低或劳动成本高，难以得到有效推广（如植物生物质的肥料化利用等技术），需要进一步研发切实可行的农业废弃物高效资源化利用技术。