全域土地综合整治潜力与实施路径分析

作者: 谢丽凤 肖志峰

全域土地综合整治潜力与实施路径分析0

摘 要:全域土地综合整治潜力分析是实施土地整治项目的基础。研究以国家试点新铺镇为例,充分挖掘土地利用多源时空数据,基于GIS技术对整治区域进行潜力分析,将地理空间要素进行全域统筹分析,形成全域土地整治潜力“一张图”,为整治实施提供决策依据。同时,分析了实施过程中的经验做法,为山地地区实施全域土地综合整治提供了参考与借鉴。

关键词:全域土地综合整治;潜力分析;实施路径;国家试点

中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2024)13-132-3

DOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.13.030

0 引言

党的二十届三中全会提出,促进城乡要素平等交换、双向流动,缩小城乡差别,促进城乡共同繁荣发展,全域土地综合整治是落实此内容的具体体现。全域土地综合整治作为解决广东“百千万工程”中区域协调发展问题,破解空间无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化的重要手段[1]。近年来,新铺镇充分运用全要素、多功能、跨尺度、全价值的多维度整治思想,坚持以国土空间规划为引领,整体推进农用地整理、建设用地整理、优化“三生空间”,实现土地、资源、资本等要素在城乡之间的有序流动[2-3]。随着乡村振兴战略的推进,新形势下的全域土地综合整治要充分挖掘乡村地区的存量潜力,实现“良田连片、村庄集中、产业集聚、生态优美、城乡融合、区域平衡”高质量发展愿景[4-7]。同时,结合地质灾害避险搬迁工程,实施城乡建设用地增减挂钩,有序引导群众到抗风险能力强、公共基础服务配套好、生产生活便利的城镇集中安置,探索经济相对落后老区苏区开展地质灾害综合防治的路径。

1 数据来源

研究所用数据主要来源于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果、2022年蕉岭县土地利用现状变更数据库、蕉岭县国土空间规划成果(统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准数据标准)、地理空间数据云下载的DEM数据,主要依据自然属性指标和规划属性指标进行潜力分析。自然属性指标包括最新土地变更数据、DEM、坡度数据、最新高清影像、双评价结果,规划属性指标包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、规划建设用地地类。

2 研究区概况和土地利用现状

新铺镇位于广东省梅州市蕉岭县,是全域土地综合整治国家试点,下辖13个村,整治区域范围总面积为9 462.83 hm2,属于亚热带季风气候区,海拔为23~1 145 m,年均降水量为1 600 mm,年均气温为21.3 ℃,主要的矿产资源有石灰石、煤炭、锰铁矿泥、石英砂等,产业以水稻、绿色建材为主。研究区位图如图1所示。

根据2022年土地利用变更调查数据,得到新铺镇土地利用现状概况,土地现状以农用地为主,全域农用地面积为8 408.34 hm2,占全域总面积的88.86%,其中耕地占全域总面积的8.90%,园地占全域总面积的7.09%,林地占全域总面积的70.04%;建设用地面积为844.66 hm2,占全域总面积的8.93%;未利用地面积为209.83 hm2,占全域总面积的2.22%。新铺镇在土地利用方面存在的主要问题是农田较为分散和破碎,民居破败,流域水生态网络不畅,河岸冲刷淤积严重,宅基地分散混乱,建设用地利用粗化,基础设施老化。

3 潜力分析

3.1 农用地整理潜力分析

农用地整理是实现耕地和永久基本农田优化布局、加强高标准农田建设、提升耕地质量、推进耕地集中整治的重要方式。研究紧扣全域土地综合整治目标,确保区域建设用地总量不增加、生态保护红线不突破、耕地数量有所增加。补充耕地潜力作为增加耕地数量的重要方式,根据广东省补充耕地和垦造水田等文件要求,此次研究的补充耕地潜力来源主要是新铺镇2022年度国土变更调查数据成果中的坡度小于15°的非耕农用地等易于开发的地块,充分考虑规划的建设用地、生态保护红线、“双评价”中不适宜种植等限制因素,分析得出补充耕地潜力图斑面积为1 042.39 hm2(如图所示)。

选择地块坡度不小于15°,地类为非水田耕地的旱地、水浇地、可调整地类,以及省定2 277个贫困村范围内的非耕地中的园地和坑塘水面,分析得出新铺镇垦造水田潜力图斑面积为160.13 hm2(如图2所示)。

3.2 建设用地整理潜力分析

根据乡村振兴和村庄发展需要,科学布局农村宅基地、产业发展、村庄公共服务设施等,推进农村建设用地布局优化整治,实现土地集约节约利用、农村居民点拆旧复垦潜力分析,为增减挂钩拆旧地块提供选址依据。根据广东省拆旧复垦项目管理办法等要求,以2022年度国土变更调查现状数据为基础,获取村庄建设用地数据,充分考虑空间规划中的城镇开发边界、规划的建设用地、历史保护建筑及“双评价”中不适宜建设等因素,分析得到建设用地拆旧复垦潜力图斑面积为19.89 hm2(如图2所示)。

根据土地利用现状调查数据,对矿山修复潜力进行分析,得出新铺镇矿山修复潜力图斑面积为53.50 hm2(如图2所示)。

4 实施路径案例分析

4.1 实地摸查,以建设用地腾挪为重点

结合潜力分析结果,充分统筹项目库谋划,注重全民参与,通过座谈和实地调查的方式,从项目可行性角度修正优化整治潜力,实现项目的落地实施。农村居民点拆旧复垦,根据调查摸底结果和城镇发展方向,加快推进镇级国土空间总体规划的编制工作,充分考虑村庄分类和发展要求。结合空心村“优迁快聚共富安居工程”,确定复垦区域与建新区域,充分将腾挪建设用地整合至圩镇和园区使用。同时,设立拆旧复垦安置补偿标准,使用货币补偿、村民集中安置、房券安置等方式进行安置,充分算好建设用地腾挪账,保证资金平衡,实现人口、产业和资源要素集中集聚,释放乡村低效闲置建设用地和空闲地空间。

4.2 动员社会面多主体参与,做好资源要素保障

蕉岭县新铺镇通过“集体+农户”方式集约耕地,通过引进优质农业企业发展粮-菜轮作的种植产业,建设粤港澳大湾区菜篮子生产基地,创建国家辣椒种植示范基地。采取“党组织+合作社+企业+农户”生产托管模式,村集体牵头成立合作社,为企业提供社会化服务,通过企业购买服务实现村集体增收,带动就业。运营实施农村产权流转交易服务平台,实现省、市、县、镇、村五级互联互通和全覆盖,发挥市场对农村资源的配置作用,变生态要素为生产要素。镇村联动编制实用性规划,科学划定整治区,突出重点线路和项目。建立多方协同机制,引导金融机构主动服务,积极探索金融支持EOD项目模式,鼓励和支持社会资本参与,委托平台公司参与项目运营管理,争取政府专项债券和专项资金,为整治项目提供重要资金要素保障。

4.3 结合资源禀赋,因地制宜发展地方特色

根据区域内农业发展情况,打造新铺镇南山村南药种植基地、北方村柚子种植基地,发展富硒丝苗米产业、复合农业湖洋田整治项目进行新农村建设,利用客家文化特征,提升重点地区、传统建筑的风貌,对人居环境进行整治;发展特色旅游业,建设新铺镇农村电子商务公共服务中心,建设蕉岭绿色建材产业园;结合生态修复项目开展河湖整治、碧道建设、水源保护、矿山治理等建设。

4.4 结合地质灾害避险搬迁工程,实施城乡建设用地增减挂钩

2024年6月16日,梅州市北部地区遭遇一轮降雨强度大、落区集中的持续性极端强降雨过程,造成新铺镇人员伤亡和农田被淹、房屋倒塌等财产损失。为降低地质灾害隐患风险,维护群众生命财产,结合避险搬迁工程,实施城乡建设用地增减挂钩,对符合条件的受地质灾害威胁户实施避险搬迁,对同意自愿有偿退出宅基地并同意拆除原有房屋、杂房等建(构)筑物的群众,争取补助资金。城乡建设用地增减挂钩方式腾退的增减挂钩指标可用于安置区建设、产业园区及公共基础设施建设,结余指标可在省域内进行指标交易等。通过该方式将整治区域范围的建设用地有序集中腾挪至有良好生产生活条件的区域,实现整治区域内的国土空间布局优化。同时,能有效解决安置点土地征用难度大,与迁入地原村民的利益难以协调,安置涉及自愿有偿退出宅基地和其他建设用地的货币补助资金难以承担,安置住房和配套基础建设资金统筹难等问题,从而实现“搬得出、住得稳、留得下、能发展”的良好格局。

5 结论和建议

对农用地和建设用地整理进行综合分析,形成全域土地整治潜力“一张图”,最终形成差异化的地区整治潜力:西部地区开展水域涵养-生物多样性保护等潜力较高,北部和中部地势较低区域实施补充耕地、垦造水田等农用地整理潜力较高,中部平原地带开展拆旧复垦潜力较高。后续通过对每个整治潜力图斑进行实地调研,进一步明确整治的可行性,为实施具体的整治项目提供科学依据。同时,此研究通过剖析试点整治区域内整治经验,为同类型地区的全域土地综合整治项目实施提供了有益参考。

参考文献:

[1]韩博,金晓斌,顾铮鸣,等.乡村振兴目标下的国土整治研究进展及关键问题[J].自然资源学报,2021,36(12):3007-3030.

[2]刘明媛.乡村振兴导向下全域土地综合整治潜力研究[D].桂林:桂林理工大学,2022.

[3]助推乡村振兴战略  促进生态文明建设:浙江省全面实施全域土地综合整治与生态修复工程[J].浙江国土资源,2019(7):27-29.

[4]丁庆龙,叶艳妹.乡村振兴背景下土地整治转型与全域土地综合整治路径探讨[J].国土资源情报,2020(4):48-56.

[5]柯小兵,王儒密.全域土地综合整治助力县镇村高质量发展的机理与路径:以广东省为例[J].中国土地,2023(9):52-55.

[6]肖武,侯丽,岳文泽.全域土地综合整治的内涵、困局与对策[J].中国土地,2022(7):12-15.

[7]陈凯.全域土地综合整治的现实困境及政策思考:以广东省为例[J].中国国土资源经济,2021,34(10):44-49,54.

(栏目编辑:董清芝)

作者简介:谢丽凤(1995—),女,硕士,研究方向:遥感、土地利用、国土空间规划。

通信作者:肖志峰(1989—),男,硕士,测绘工程师,研究方向:测绘、遥感、国土空间规划。

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