新时代背景下丘陵地区耕地保护研究以湖南省洪江市为例

0 引言

目前，我国耕地保护情况不容乐观，人多地少的矛盾愈发突出，人均耕地面积甚至不足世界平均水平的 40% ，耕地资源的分布及质量也存在问题。随着城市化和工业化的推进，大量土地被划为城市建设和工业园区用地，导致耕地资源供给不足，这对耕地资源保护提出了新的要求[1]。针对此，一些政策和措施陆续出台并推行，如退耕还林政策的实施、土地利用方式的转变、农业产业结构转型升级等[2]。坚持保护耕地资源和粮食安全不仅仅是农业和农村发展的问题，更是一个关乎国家全局、国民福祉的重大战略问题。从目前来看，我国生态文明建设、乡村振兴战略在不断推进，但由于全球气候变化，干旱、洪涝等自然灾害频发，严重影响了耕地保护工作的推进[3。所以，有必要针对耕地保护问题进行深入探究，制定符合新环境、新形势的耕地保护对策，提高耕地保护的有效性。我国是农业大国，经济的发展与农业息息相关[4。根据第三次全国国土调查数据，我国现有耕地的数量及质量处于下降趋势[5]。我国南方地区受地理环境影响，耕地分散，难以充分利用，“非粮化”的程度超出 40% ，无法保障当下粮食安全需求。2017年，我国下发相关文件，明确指出应在发展经济的过程中注重对耕地的保护，应当建立耕地保护制度，以耕地质量和产能为主要评价指标，对耕地情况展开全面评估并公布相关结果，坚决贯彻“藏粮于地、藏粮于技"的战略，提升我国耕地的质量和面积，保护粮食和农产品的来源地，构建建设面积、质量和生态协调发展的平衡模式。在耕地保护措施落实的研究中，质量评估和空间排列是重要的评估指标。

湖南省洪江市土地总面积 ，耕地面积 ，占比 12.19% ，且洪江市属于山地丘陵区，地质构造复杂，地貌类型多样，生态环境脆弱，耕作过程中水土流失和灌溉困难的问题突出。因此，当地的耕地综合保护需要格外引起重视。

1洪江市耕地保护现状

为了保护耕地资源、实现粮食生产目标，提高耕地资源的利用率，保障粮食安全，洪江市在近些年开展了多次有关耕地保护政策、法律的宣传活动，有效增强了全市人民的耕地保护意识。洪江市还针对当地耕地保护颁行了相关政策，如《洪江市恢复耕地方案》《洪江市田长制实施方案》。

截至2022年，洪江市顺利完成了4宗土地收储，面积达 ；进行了4批用地报批，涉及

土地，其中建设用地、农用地面积分别为 ；完成了89宗土地出让，面积达 ，获取经济收益9126万元；还针对小地块土地出让进行了试点工作，共计17宗。洪江市于2023年出台了《洪江市2023年度落实耕地保护和粮食安全责任制工作方案》，设置了田长公示牌，其中包括1个市级、20个乡镇级、211个村级、900个网格级，在湖南田长APP中累计注册人员达1396人，针对“三地两矿”的耕地资源进行了月清整改。

2洪江市耕地保护中存在的问题

2.1耕地占补平衡政策未取得预期成效

政府在耕地保护过程中提出的耕地占补平衡政策能够有效维持耕地面积的平衡，但无法保证耕地质量保持不变。据《全国耕地质量等别更新评价》的相关内容，全国耕地质量平均等级为9.96，但洪江市耕地质量位于6等至12等，处于较低水平。当地资源管理部门使用耕地占补的方法有效保证了耕地面积，但对耕地质量的重要性缺乏正确认知。一般情况下，建设用地的开发集中于靠近城市和交通基础设施的耕地，这部分土地通常土壤优质、农业设施建设完善、质量等级评价较高，但是在推行耕地占补平衡政策的过程中，补充的土地土壤往往较为劣质，难以栽培农作物。

2.2 不同主体的利益诉求不同

耕地涉及的主体较多，众多主体的利益诉求各不相同。国家从全局的角度看待粮食安全问题，因此推出众多政策用以保护耕地；地方政府既要承担发展当地经济的重任，又要执行国家下发的耕地保护政策，在双重目标的发展中重心往往偏向经济发展；农户为提升经济收人，将部分耕地进行“非粮化”或者“非农化”，与国家提出的保护耕地的要求背道而驰。

2.3耕地荒废情况严重

洪江市受丘陵地势影响，小台坡地成为主要地形，但当地基础设施较为落后，耕地种植难以实现产业化，许多年轻人甚至老年群体为获取更多的经济收入，放弃耕地种植而选择去城镇务工。此外，村落的合并和撤销成为村民迁往城镇的另一原因。农村医疗和教育条件与城镇相比较为落后，村民为让子女获取更优质的医疗及教育资源，选择到城镇发展。农村人口的流出导致耕地逐渐荒废，这不利于洪江市耕地的保护。2022年，洪江市为保护耕地发展，集中整治荒地超 ，落实耕地进出平衡政策补充耕地超 ，整治产业效能低下的土地超 ，但即便如此，整治后的耕地仍无法达到相关要求。

2.4农用耕地违规占用问题严重

近些年，在洪江市的部分地区、行业，存在大量非农项目违规占用农用耕地资源的问题。根据三调数据，洪江市违规占用的农用耕地面积达 其中， 62% 的耕地被用来建设省重点项目，涉及耕地面积达 的耕地被用来建设基础设施或被群众私自占用，涉及耕地面积达 ；剩余 18% 的耕地被用来建设自建房、造景等，涉及耕地面积达 。导致这些问题的原因是当地官员并未意识到耕地资源保护的重要性和必要性，很多项目未经批准就开始建设。除此之外，还有很多其他问题，严重影响了耕地资源的保护。

2.5耕地保护和生态建设的目标产生冲突

洪江市山地丘陵区具有重要的生态功能和生态环境价值，维护生态平衡和生态系统的完整性尤为重要。但该地区 65% 以上的耕地属于坡地，且其中大部分耕地坡度在 以上。随着对生态环境保护、可持续发展的重视程度日益提高，当地大力推进“退耕还林”，森林面积明显增加，但与此同时，耕地面积则明显减少。另外，部分地区土地资源保护相关工作人员对耕地的生态价值认识不足，难以实现耕地保护和生态建设的统筹发展。

2.6农户缺乏耕地保护意识

根据相关调研，洪江市多地在农作物种植方面缺乏相应的技术，如无法科学有序开展施肥，无法利用套作等相关技术。种植人员年纪较大、劳动速度缓慢，无法保证农产品的产量和质量，农产品经济收益低，影响农户对耕地的重视程度，进而对耕地缺乏保护意识。具体体现在以下方面：一是日常劳作中缺乏对耕地质量的保护，未提供耕地所需的养分，导致土壤质量下降，农作物产能低；二是不注重耕地环境的维护，各种污染情况时有发生。

3耕地保护对策

3.1继续推行耕地占补平衡措施，维持面积与质量的双平衡

各地在保护耕地的同时，应当注重经济的发展，保障城市建筑用地需求。首先，优化耕地占补平衡相关制度，在平衡数量的情况下保障质量不下降；其次，若补充土地的质量较差，无法满足耕地质量不下降的要求，可使用相关技术提升其土壤质量，从而有序保障占补耕地面积和质量的双平衡。

3.2提高相关主体参与耕地保护的积极性

地方政府应建立完善的耕地保护制度，鼓励并支持各种社会力量共同参与耕地保护，为参与耕地保护的主体提供补偿。政府可根据当地发展现状、耕地质量等制定合理的补偿标准。对于拥有较多耕地资源的地区，政府应为参与耕地保护的农业经营者提供优惠政策，从而为农业发展、耕地保护提供有力保障。

3.3建立健全新增耕地开发制度

首先，鼓励实施“村集体 + 农户"模式，由村集体对荒废的耕地资源进行统一管理，并根据其经营效益进行分红；大力支持新型农业经营主体实施“新型经营主体 + 农户"模式，整合分散的耕地资源，充分发挥耕地资源的价值，提高农业生产效益。其次，盘点当地的废弃工矿地、项目用地、宅基地等土地资源，通过土壤修复、植被恢复、水土保持等措施，将废弃土地改造成可用的耕地；对利用率较低的集体建设用地进行重新规划，在考虑当地农民意愿的基础上，将土地复垦工作与相关项目的开发建设相结合，实现资源的合理配置和利用。各地应在确保土地占补平衡的同时，促进耕地保护与项目建设的协调发展，实现土地资源的可持续利用。最后，为实现土地利用的节约化和集约化，提高闲置土地资源的使用效率，一方面应发挥政府的主导作用，整合土地资源，实现土地资源的优化配置，另一方面应发挥市场的主体作用，了解土地资源的利用状况、市场需求和潜在机会，以便制定有效的解决方案。

3.4坚决落实耕地保护相关政策法规

根据相关政策，任何组织及个人都不允许以任何途径非法占用耕地开展建设，同时应对耕地转向非耕地的行为严格管理，坚决落实耕地占补平衡制度。一是贯彻落实非法使用耕地问责制度。二是对违章搭建的建筑进行强制拆除，恢复耕地质量。三是扩大监督范围，加大检查力度。四是推行监督举报奖励制度，有效运用群众监督的力量。五是严格规范耕地开展非耕地行为的审批流程。

3.5促进耕地保护与生态建设协同发展

首先，保护生态环境，对不适宜耕种的陡坡耕地进行退耕还林还草，特别是生态价值较高的地区，如饮用水水源地、河道附近、自然保护区等，以保障生态环境稳定和可持续发展。其次，实施轮作休耕制度，恢复土壤养分、保护土壤生态环境，提高土壤质量和耕地的生产力，促进耕地的可持续利用。最后，大力推动耕地的治理和改善，通过土地整治，提高农田生态系统对外部环境变化的抵抗能力，从而维护生态环境的稳定性。

3.6增强农户耕地保护意识

耕地直接关系到粮食的生产能力和供给，必须促进“藏粮于地、藏粮于技"战略的有效实施，有效解决目前耕地管理不善、土壤质量低下的问题。大力开展有关耕地保护的宣传活动，提高农户耕地保护的认知水平，促进耕地资源的改良和修复；着眼于农业生产技术的提升，引进和培养专业农业人才，以技术推动农业的发展；加强农户对土地使用权的法律认识和保护意识，避免耕地资源的违规占用。

4结束语

耕地是支撑粮食生产和农业发展的重要资源，关系到粮食安全、生态平衡和社会稳定。因此，必须坚决保护耕地资源，加强对耕地使用的严格管控。政府部门应从顶层规划的层面为耕地保护提供支持与保障，根据不同地区的实际情况，采取相应的措施来平衡城市发展和耕地保护，对违规占用耕地或擅自改变耕地用途的行为进行严格的监管和处罚，对新增建设用地进行合理规划和利用，促进可持续发展。

参考文献：

[1]胡冠华，宣云.城镇化背景下农民工返乡创业对农村经济的影响、问题及策略[J」.农业经济，2023（2）：84-86.

[2]尚惠芳，易小燕，张宗芳.农户耕地质量提升行为的逻辑路径与驱动力：研究进展与展望[J].中国生态农业学报（中英文），2021，29（7）：1253-1261.

[3]徐苏婷，刘怡婷，宋娜，等.基于入户调查的南方农村耕地“非粮化”现状及驱动因素研究[J].国土与自然资源研究，2022（5）：46-51.

[4]张瑞娟，董莹.新冠疫情对农业社会化服务组织的影响[J].中国发展观察，2020（Z2）：43-46.

[5]刘进.新形势下耕地资源保护对策探讨[J].农村实用技术，2022（10）：130-132.