铜仁市村庄规划编制实践研究

摘 要：村庄规划编制是实现乡村振兴的前提要求。当前，贵州省铜仁市乡村规划编制工作取得一定成绩，但也存在诸多问题，如规划目标单一，空间未全覆盖；规划编制以政府为主导，村民参与度不高；套用城市设计手法，规划实用性不强；数据标准不一，信息化管控缺失；编制经费有限，成果质量难以保障；基层力量薄弱，规划管理人才不足。为了有效解决这些问题，铜仁市应积极采取措施，如通盘考虑，全域全要素规划；以村民为主体，扩大公众参与度；创新思维，增强规划实用性；统一标准，强化信息化管控；保障经费，提升规划成果质量。

关键词：乡村振兴；村庄规划；铜仁市

中图分类号：TU982.29 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）02-17-5

0 引言

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。”自此，千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题历史性地画上句号，党和国家的工作重心转向巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推动乡村全面振兴。实施乡村振兴战略，首先要做好村庄规划工作。

1 铜仁市村庄规划发展历程

自20世纪80年代以来，铜仁市村庄规划实践主要围绕国家和省关于村镇建设、社会主义新农村建设和村庄整治、“四在农家·美丽乡村”建设、乡村旅游、脱贫攻坚、乡村振兴等重点任务展开，同时结合重点区域（地域）和特色村落等进行［1-2］。2006年，铜仁市开展了以村容村貌整治为主要内容、服务社会主义新农村建设的村庄整治规划编制工作。2013年，围绕“四在农家·美丽乡村”的升级打造要求，铜仁市开展了村庄整治规划编制提升工作。2014年，为推动镇村规范、有序、联动建设，促进乡镇工作转型升级，铜仁市163个乡镇相继成立了乡镇规划管理委员会。2014—2019年，铜仁市陆续完成了第一、二、三、四批共99个中国传统村落保护发展规划编制。2015年，为促进环梵净山地区的乡村旅游与村庄发展，铜仁市编制完成了环梵净山地区乡村旅游与村庄发展概念规划。2016年，为加快梵净山周边村庄的旅游发展，铜仁市完成了18个具有特色与发展潜力的村庄规划；同年，为实施镇村联动推动城乡一体化发展，铜仁市完成了10个示范小城镇镇村联动规划编制工作。2017年，按照中华人民共和国住房和城乡建设部、贵州省关于全面有效推进乡村规划工作的要求，铜仁市完成了10个县（区）域乡村建设规划编制工作；同年，为实施乡村旅游富民工程，推进旅游扶贫工作，铜仁市完成了74个国家乡村旅游扶贫重点村规划编制工作。2018年，为指导全市乡村建设发展，构建面向未来的乡村产业体系，铜仁市编制完成了《铜仁市乡村振兴规划（2018—2035年）》。同年，按照贵州省脱贫攻坚村庄规划农房设计大会战要求，铜仁市完成了城镇规划区外的2 389个建制村规划，实现了全市城镇规划区外村庄规划编制全覆盖。2019—2020年，为助力脱贫攻坚、促进乡村振兴，铜仁市完成了德江县桶井乡、石阡县国荣乡极贫乡的国土空间规划试点编制。2021年，按照党中央、国务院和贵州省委、省政府关于建立国土空间规划编制体系并监督实施的工作部署，铜仁市完成了4个红色美丽村庄规划编制，7个省级试点、30个市级特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点村庄规划编制，29个全域土地综合整治试点村庄规划编制工作。

2 铜仁市村庄规划的主要做法

2.1 着眼全局，宏观把握，战略层面谋划乡村发展

2.1.1 及时编制市级乡村振兴规划。为深入贯彻落实党中央、国务院和贵州省委、省政府关于乡村振兴的决策部署，大力实施乡村振兴战略，充分释放广大乡村地区巨大的内需潜力和发展动能，铜仁市于2017年12月启动乡村振兴规划编制工作，并于2018年12月完成。《铜仁市乡村振兴规划（2018—2035年）》提出了铜仁市乡村振兴的总体目标、阶段目标和指标体系，通过分区统筹市域乡村空间、分类引导村庄振兴发展的分区分类技术措施，将市域范围分为城镇发展区、城乡融合区、田园乡村区（脱贫攻坚区）等三类地区，将市域村庄分为城郊融合类、历史文化自然资源保护类、搬迁复垦还绿转产类、人口急剧提升类、现代农业发展类、产业融合发展类等六种类型。该分区分类方案对市域乡村振兴起到了示范作用，指导县级相关部门对每个建制村进行类型识别，并指导镇村对空间进行详细规划。

2.1.2 率先编制县域乡村建设规划。为落实住房和城乡建设部《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的指导意见》、贵州省自然资源厅《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的实施意见》，铜仁市及时启动县（区）域乡村建设规划编制，并于2017年率先在全省完成10个县（区）域乡村建设规划。铜仁市县（区）域乡村建设规划明确了县（区）域乡村发展目标，以及县（区）域生产、生活、生态空间发展及管控要求；统筹了各乡（镇）域内村庄建设用地总量和重要的区域性基础设施、公共服务设施布局；划定了乡村风貌分区，并提出了风貌控制要求和指引；在乡（镇）域范围内对集中建房点进行了合理布局，并提出集中建房标准、用地和建设规模；划定了县（区）域村庄分类，并提出了各类型村庄整治重点及要求等。县（区）域乡村建设规划的编制对铜仁市有效推进乡村建设和编制村庄规划起到了重要的指引作用。

2.1.3 精心编制乡村旅游发展概念规划。为促进环梵净山地区乡村旅游与村庄发展，2014年铜仁市启动贵州省环梵净山地区乡村旅游发展概念规划编制工作，委托业界高水平规划编制单位上海同济城市规划设计研究院联合地方行业翘楚铜仁市城乡规划勘测设计研究院共同承担规划编制任务，并于2015年完成规划编制。铜仁市环梵净山地区乡村旅游与村庄发展概念规划将环梵净山区域分成木黄镇村、太平镇村、寨英镇村及永义镇村等四大旅游发展区，通过对环梵净山周边大量村庄的综合评价与分析比较，确定了18个村庄为乡村旅游发展重点，与梵净山景区进行整合发展，并明确了各村庄的发展方向及重点，对促进环梵净山地区乡村旅游和村庄发展起到了重要的推动作用。

2.2 聚焦重点，微观落实，战役层面推动村庄振兴

2.2.1 红色美丽村庄规划实践。2021年，依据《贵州省红色美丽村庄试点建设村庄规划设计方案编制导则（试行）》，铜仁市编制完成了印江县木黄镇木黄村、石阡县龙塘镇困牛山村及沿河县谯家镇长征村、白石溪村等4个红色美丽试点村庄规划设计方案。铜仁市红色美丽村庄规划设计方案将编制内容分成区域红色主题专项规划、村域统筹规划及主体村寨与重点单元设计方案3个层级。在区域红色主题专项规划层面，编制了以红色遗产及相关历史遗产保护、红色教育展示体验为主题的概念性专项规划；在村域统筹规划层面，涵盖目标定位、用地布局与重点区域管控、红色文化遗产、历史与传统遗产保护利用、红色展示与教育体系、产业空间引导、基础设施布局、公共服务设施布局、农房建设与宜居环境提升、村庄安全和防灾减灾、乡村治理与基层组织建设等内容；在主体村寨与重点单元设计层面，对主体村寨与重要单元作修建性详细规划设计，并对实施项目作进一步的方案设计。

2.2.2 特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点村庄规划实践。2021年2月，习近平总书记在贵州省考察时作出重要指示，贵州省要“在乡村振兴上开新局”。同年4月，贵州省委、省政府印发《关于分类分级推进乡村振兴的指导意见》，分类分级推进乡村振兴工作。2021年，依据《贵州省特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点建设方案》《贵州省特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点村庄规划设计方案编制导则》，铜仁市完成了6个省级、30个市级特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点村庄规划设计方案编制。铜仁市特色田园乡村村庄规划设计方案按照整体策划、全域规划、重点设计的多层次路径进行编制，重点围绕“特色、田园、乡村”3个核心内涵，通盘考虑土地利用、产业发展、农村住宅布局、人居环境整治、生态保护修复、历史文化传承、安全和防灾减灾等因素，全面落实“多规合一”要求。

2.2.3 全域土地综合整治试点村庄规划实践。2020年10月，铜仁市碧江区坝黄镇、河西街道及江口县坝盘镇、双江街道入围贵州省全域土地综合整治试点名单。2021年，依据《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》《贵州省村庄规划编制技术指南（试行）》，铜仁市开展了试点范围内29个村庄规划编制工作。铜仁市全域土地综合整治试点村庄规划结合试点政策杠杆，严格落实“三条控制线”管控要求，将全域土地综合整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，重点对试点区域永久基本农田进行合理调整，对村庄存量建设用地进行有效盘活，对生态退化及环境破坏的区域实施生态修复，并同步建立规划成果数据库，为下一步将规划成果纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统做足准备。

2.3 注重创新，机制保障，制度层面强化规划管理

2.3.1 创新建立乡镇规划管理委员会。2014年4月，为加快村镇建设，提高村镇规划管理水平，铜仁市深化改革、创新发展，率先在全市163个乡镇相继成立乡镇规划管理委员会（以下简称乡规委），建立健全了乡镇规划审查制度，市、县各职能部门通过委托或授权的形式将集镇建设总体规划、镇村产业发展规划、“两违”整治等规划、建设、管理类相关行政审批权力和公共服务项目下放到乡镇。2016年11月，铜仁市印发《关于规范乡镇规划管理委员会实体化运作的意见》，进一步规范了乡规委工作机制、议事制度、议事程序和议事要求等，提出了明晰的工作目标和具体的工作要求，强化乡规委运作的组织要素保障。铜仁市村庄规划均由乡规委进行初审，充分发挥了乡规委在村庄规划审查过程中的参谋作用，提高了市辖区县村庄规划审查水平和工作效率。

2.3.2 及时建立“1+1”驻村规划师制度。为增强村庄规划实用性，补齐乡村规划专业技术人才短板，引导广大规划师等专业人才深入基层熟悉乡村、理解乡村，让规划编制成果更有深度、更接地气，在贵州省自然资源厅等部门的推动下，2021年7月铜仁市及时建立“1+1”驻村规划师制度，在4个红色美丽村庄试点村庄和7个省级、30个市级特色田园乡村·乡村振兴集成示范试点村庄先行选配了驻村规划师。驻村规划师主要为乡镇政府承担村庄规划管理职能，提供业务指导和技术支持。其工作内容主要为领衔村庄规划的编制与执行，参与乡镇涉及规划建设事务的研究决策，负责针对该村发展定位、整体布局等向村“两委”、乡镇及县级自然资源主管部门提出意见与建议，组织开展村庄环境整治提升等工作，对项目设计方案进行初审把关，对具体建设项目进行技术指导。驻村规划师制度的建立对提高村庄规划编制质量起到了重要作用。

3 铜仁市村庄规划编制存在的问题

铜仁市围绕党中央、国务院和贵州省委、省政府关于村镇建设、城乡统筹、脱贫攻坚及乡村振兴等战略部署，结合市情，开展了大量的乡村规划编制实践工作。虽然铜仁市乡村规划编制工作成绩显著，但在推进村庄规划编制的过程中仍存在诸多问题。

3.1 规划目标单一，空间未全覆盖

铜仁市过去开展的村庄规划多围绕某一特定任务展开，规划目标单一，如村庄整治规划主要围绕村庄风貌整治进行编制，乡村旅游重点村规划主要围绕乡村旅游进行编制，脱贫攻坚村庄规划重点围绕基础设施和公共服务设施建设补短板、人居环境整治及产业提升进行编制，传统村落保护规划则偏重历史文化元素的保护等。空间规划范围以特定任务的建设空间为重点，尽管强调以建制村为单位，但实际上主要围绕乡村建设空间，较少涉及生态空间、农业空间等非建设空间规划管控，未做到全域全要素规划全覆盖。

3.2 规划编制以政府为主导，村民参与度不高

铜仁市村庄规划的编制多采取自上而下的模式，以政府或专家为主导，关门做规划，把村民当客人，为完成规划任务而编制规划，未深入开展走村串户的调研，未充分听取村支“两委”、乡贤能人、村民代表、能工巧匠、驻村工作队的意见，不了解村民对村庄近期建设和未来发展的意愿和诉求。即使有部分工作人员开展了规划调研，但调研不够深入，缺乏村民是村庄规划主体的意识，简单地履行规划程序，走过场，导致村民参与度不高。