广西国有高峰林场国家储备林收储建设存在的问题及对策

作者: 徐稳 黄选洪

摘 要:国家储备林建设是推进我国生态建设和维护木材安全,加快林业供给侧结构性改革的重要措施。在研究广西壮族自治区国有高峰林场国家储备林收储及建设现状的基础上,分析发现其在场外林地收储和国家储备林建设中存在林权纠纷频出、林地收储阻力大、收购和建设资金明显不足、资金来源渠道单一、储备林林业产值较低等问题,提出完善林权纠纷调解机制和林权租金调整机制、扩宽融资渠道、优化生产和经营模式等对策,以期推动国家储备林建设,实现林业高质量、可持续发展。

关键词:林地收储;储备林;林权;林业产业

中图分类号:F326.2 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2023)12-156-3

0 引言

为破解我国木材供需矛盾日益突出的困局,2018年4月,国家林业和草原局印发了《国家储备林建设规划(2018—2035年)》。国家储备林建设是推进我国生态建设和维护木材安全,加快林业供给侧结构性改革的重要措施,也是精准提升森林质量的重要工程。

为全面保护天然林和推动国家储备林建设,广西壮族自治区林业局印发了《关于印发广西加快推进国家储备林高质量发展“双千”目标实施方案(2021—2025年)》[1],提出“到2025年,全区国家储备林项目贷款余额达1 000亿元,新建国家储备林1 000万亩”的“双千”目标。根据规划,广西壮族自治区各林业建设单位中,市(县、区)规划建设面积41.80万hm2,区(中)直林业单位规划建设面积24.87万hm2,其中包括广西壮族自治区国有高峰林场(以下简称国有高峰林场)的1.60万hm2。

2023年2月,广西壮族自治区林业局、广西壮族自治区地方金融监督管理局等四部门联合印发《关于加快推进林权收储担保机制建设的指导意见》[2],并提出林权收储机构可直接为其他林业经营主体开展林权收储担保业务,进一步解决广西壮族自治区林业企业及林农融资难、林权资产处置难等问题,为当地林地收储工作的开展奠定了基础。

1 国家储备林收储及建设概述

国家储备林收储,即通过政府批准设立的相关部门,根据制定的土地流转等相关政策,利用赎买、流转、收购、征用等方式获得林地使用权。国家储备林收储应满足国家对林地资源宏观调控的目的和要求。国有林场收储林地后,通过林地经营,活跃林地资源市场,减少林地资源浪费。

根据《“十四五”国家储备林建设实施方案》,国家储备林建设作为地区林业建设的重要工作内容,是为满足社会对优质木材的需求,通过人工林的集约栽培、现有林改培、中幼林抚育等措施而营造的工业原料林、大径级用材林等多功能森林[3]。通过国家储备林的林地收储和国家储备林的建设,能满足市场对木材资源的需求,同时提升林分质量,确保生态安全,促进林业经济与生态环境和谐发展。

2 国有高峰林场国家储备林收储建设现状

国有高峰林场是广西壮族自治区直属国有林场,经营面积10万hm2,森林蓄积量为700万m3。国有高峰林场依托资源、区位、品牌等优势,不仅成为首批国家林业重点龙头企业,而且是国家储备林示范林场。

2.1 国有高峰林场国家储备林收储现状

2021年6月,国有高峰林场召开国家储备林项目动员部署会议,提出在“十四五”时期实施“百万工程”,计划在5年通过收购或合作造林等形式,新增国储林不少于8万hm2。仅2023年5月,国有高峰林场场外容县造林部在北流市即收购国储林35.99 hm2。2019—2022年,国有高峰林场每667 m2林地的收购单价上涨了2.3倍[4]。

2.2 国有高峰林场国家储备林建设现状

2012年,国有高峰林场被列入广西壮族自治区实施国家储备林建设试点单位;2013年12月,国有高峰林场被原国家林业局评为“国家储备林示范林场”。截至2015年7月,国有高峰林场建设国家储备林面积超过2 866.67 hm2[5]。2012—2017年,广西壮族自治区林业局下达国有高峰林场国家储备林建设任务约1.80万hm2。截至2017年底,国有高峰林场完成国家储备林建设任务1.82万hm2[6]。截至2021年4月,国有高峰林场国家储备林建设面积达3.96万hm2[7]。

2022年5月,广西壮族自治区林业局批复通过国有高峰林场2021年度国家储备林建设项目作业设计。国有高峰林场规划营造林面积363.87 hm2,超过下达任务333.33 hm2的9.16%,其中新造杉木纯林57.30 hm2、巨尾桉-红锥混交林225.08 hm2,改培杉木林81.49 hm2;国家储备林建设地点分布在长客、六里、延河分场,整个项目概算总投资1 015.39万元,其中中央预算内投资400.00万元,自治区本级配套133.00万元,单位自筹482.39万元[8]。

3 国有高峰林场国家储备林收储建设存在的问题

3.1 林权纠纷频出,国家储备林收储及建设阻力大

综合中国裁判文书网关于近年来国有高峰林场的林权纠纷案件可知,2013年至2022年底,国有高峰林场进入司法程序的林权纠纷案件达63起。国有高峰林场林权纠纷频出的原因,一部分是在集体林地制度改革时期,受确权工作不到位等历史遗留原因的影响,造成林权存在争议;另一部分是随着社会和市场经济的发展,尤其是在林权制度改革后,林地和林木资源的大幅度升值,导致部分农民在利益的驱使下造成林权纠纷。此外,部分农村居民存在较强的宗族意识,同时缺乏法律意识,导致其忽视林地的法律权属,对林地进行争夺,导致林权纠纷频出,使林地收储阻力增大。

3.2 收储和建设资金明显不足,资金来源渠道单一

国家储备林建设树种以乡土树种、珍稀树种为主,其生长缓慢、抚育管理和经营周期长,尤其是大径材林经营管理周期更长。例如,广西壮族自治区林业局公布的《广西国家储备林主要树种名录》中的降香黄檀、楠木、蚬木等均属于生长十分缓慢、成材周期长的树种。国有高峰林场需要不断投入资金来维持储备林的建设。此外,随着林地资源的供需矛盾愈加突出,林地租金逐年增高。国有高峰林场每667 m2林地的收购单价仅4年(2019—2022年)的时间就上涨了2.3倍,林地收购成本进一步增加。

2022年5月,广西壮族自治区林业局最新批复的国有高峰林2021年度国家储备林建设目标任务是营造面积为333.33 hm2,项目概算总投资为1 015.39万元,其中中央预算内投资400.00万元(占总投资比例的39.4%),自治区本级配套133.00万元(占总投资比例的13.1%),国有高峰林场自筹482.39万元(占总投资比例的47.5%)。按目标营造面积和总投资计算,国有高峰林场每公顷国家储备林的营造资金只有3.05万元,建设资金明显不足。国有高峰林场的场外林地收储和国家储备林建设的资金主要来自林场自筹,其次是政府出资,其他资金来源渠道相对较少,资金来源渠道过于单一,最终影响其场外林地收储和国家储备林建设成效。

3.3 储备林林业产值较低

2021年,广西壮族自治区林地面积为1 613.33万hm2,林业总值为8 487.0亿元[9]。而同期的国有高峰林场的林地经营面积为10.00万hm2,林业总值为19.5亿元[10];与广西壮族自治区的平均水平相比,高峰林场的林业产值相对较低。此外,笔者通过对国有高峰林场国家储备林项目的盈亏平衡分析发现,国有高峰林场的国家储备林项目达产年盈亏平衡点只有24.06%。也就是说,国有高峰林场只有项目木材产量达到设计能力的24.06%,才能实现保本经营[11]。

4 国有高峰林场国家储备林收储建设管理对策

4.1 完善林权纠纷调解机制和林权租金调整机制

针对林区林权纠纷案件频出这一问题,当地相关部门应通过整合政府和林业部门力量,建立完善的林地纠纷调机制,落实林权管理责任制度,落实好“谁主管、谁负责”责任制度。国有高峰林场也应完善和林权所有者之间的场外收储租金灵活调整机制,在条件允许的情况下,可根据当地的林权价值来调整租金,避免由于林权价值异议等问题而引起纠纷。国有高峰林场应完善与当地政府、村集体及农户的沟通机制,及时了解和掌握村集体及农户的诉求,并通过聘请当地村民作为场外造林护林员和纠纷调解员等方式,增加与当地村集体和农户的沟通,减少林权纠纷的发生。

4.2 完善融资机制,扩宽融资渠道

当地政府及林业部门应深入开展国家储备林收储和建设融资机制研究,通过林银合作、政企合作等方式拓宽国有高峰林场林地收储和国家储备林建设的融资渠道,以满足其进行林地收储和国家储备林建设的资金需求。例如,当地政府或林业部门应积极采用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式,为国有高峰林场场外林地收储和国家储备林建设吸纳更多的社会资金。一方面,国有高峰林场可通过项目收益权质押来获得银行贷款,降低贷款难度,增加贷款额度;另一方面,通过PPP运作模式,将可行性缺口补助纳入一般公共预算管理,避免隐性债务风险,从而促进林地收储和国家储备林建设的顺利实施。

4.3 优化生产和经营模式

林业部门应充分发挥其服务功能,积极为国有高峰林场提供技术指导和专业的信息服务,降低国有高峰林场林地收储和国家储备林建设成本,促进国家储备林建设规模扩大。国有高峰林场应整合细碎的林地资源,加大资金和技术投入,加快实现规模化、集约化、统一化的经营和管理,提高经营管理水平。国有高峰林场可优化林业生产模式和分配方式,如积极发展林下经济,实现产业发展、林农增收、收储扩大的良性循环。

5 结语

国有高峰林场在国家储备林收储建设中存在收储建设阻力大、资金不足、储备林产值及效益低等问题,应通过完善林权纠纷调整机制和林权租金调整机制、扩宽融资渠道、优化生产和经营模式等举措,以实现产业发展、林农增收,收储扩大的良性循环。

参考文献:

[1]广西壮族自治区林业局.广西壮族自治区林业局关于印发广西加快推进国家储备林高质量发展“双千”目标实施方案(2021—2025年)的通知(桂林财发〔2022〕11号)[EB/OL].(2022-02-07)[2023-04-19].http://lyj.gxzf.gov.cn/zfxxgkzl/fdzdgknr/flfgzcwj/zdgkwj/t11300875.shtml.

[2]任兴.广西推进林权收储担保机制建设[N].中国绿色时报,2023-02-24(2).

[3]钟华.《“十四五”国家储备林建设实施方案》印发[J].中华纸业,2023(9):2.

[4]石勇.广西国有高峰林场“双千”基地建设成效及持续推进策略[J].南方农业,2022(23):166-168.

[5]民生网.广西:全力打造国家储备林之高峰林场[EB/OL].(2015-07-23)[2023-04-19].http://www.msweekly.com/show.html?id=32636.

[6]张辉,蒋卫民.多元化融资助推广西储备林建设[N].中国绿色时报,2017-11-16(1).

[7]人民网.高峰林场召开国家储备林项目动员部署会议[EB/OL].(2021-06-18)[2023-04-19].http://gx.people.com.cn/n2/2021/0618/c390645-34782692.html.

[8]广西壮族自治区林业局.广西壮族自治区林业局关于高峰林场等4个单位2021年度木材战略储备基地建设项目作业设计的批复[EB/OL].(2022-05-24)[2023-04-19].http://lyj.gxzf.gov.cn/zfxxgkzl/fdzdgknr/xzzf/zfxx/t11932213.shtml.

[9]张雷,翁旋峻.广西林业累计带动120余万脱贫人口稳定增收[N].中国绿色时报,2022-08-04(1).

[10]刘露霏,张雷,杜金环.广西国有高峰林场经济总量居全国前列[N].中国绿色时报,2023-03-31(1).

[11]吴国欣,莫引优,张伟,等.国家储备林项目财务剖析:以广西国有高峰林场项目可行性研究报告为例[J].绿色财会,2022(8):10-14.

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