林权宗地与永久基本农田重叠问题产生原因及解决对策

［摘 要］ 实施不动产统一登记后，原分散在各部门的登记信息逐步归集到自然资源部门。除了房地一体不动产登记，从覆盖面来说，林权登记在各地方涉及产权面积更大，涉及群众受众面更广，甚至涉及国有农场及国有林场。基于此，通过分析造成林权宗地与永久基本农田重叠的原因，探索性地提出解决办法，为明晰林农、林企的林权产权提供思路。

［关键词］ 林权宗地；永久基本农田；重叠

［中图分类号］ F323.211 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）03--3

0 引言

我国林权登记先后经历土地改革时期、农业合作化时期、人民公社时期、林权“三定”时期及2000年初林权改革深化时期5个重要时期［1］，其中林权“三定”时期及2000年初林权改革深化时期形成了大量林地产权资料，且大部分地方已将林权证发放到农户手上。自2015年开始实施不动产统一登记后，原分散在各部门的登记信息逐步归集到自然资源部门，其中林权登记资料是重要内容之一。但由于历史上受测绘等技术条件限制，部门之间未能做到及时共享信息。在日常的林权类不动产登记工作中，发现大量的林权登记范围与永久基本农田重叠，合理处理重叠问题对自然资源管理工作提出了新的挑战。为切实解决过去林业和原国土部门因对地类认定不一致造成的林权登记范围与基本农田地块重叠问题，除了综合分析历史发证档案资料，还需要自然资源、林业、农业农村部门的大力配合，共同核实认定，提出逐步解决历史遗留问题的“良方”。

1 造成林权宗地与永久基本农田重叠的原因

1.1 城镇化发展造成耕地变林地

随着城镇化进程的加快，大量的农村人口向城镇集中，农村人口减少使许多农村耕地处于半荒芜状态，特别是对稍偏远的乡村，耕地的耕作比例逐年降低，取而代之的是在荒芜的耕地上种植竹子、茶树、杉木等。目前，对林地的定义是郁闭度0.2以上的乔木林地及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。应当注意的是，地上没有林木的不一定是非林地，如采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地和苗圃地。当竹子或茶树成林后，林农便可申请林权登记。但从原国土部门管理的土地调查来看，该类地块仍可作为耕地或可调整园地，并划入基本农田。

1.2 部门之间调查规程不一致

林业部门的森林资源规划设计调查（简称二类调查）等的规程规范、调查精度与自然资源部门第二次全国土地调查（简称二调）的规程规范及调查精度要求不一致。从地类划分看，二类调查中的土地类型仅分为林地和非林地2大地类，二调中的土地分类为耕地、园地、林地、草地、城镇村及工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地8个一级类［2］，两者并未做衔接。同时，林权宗地范围的划定是以二类调查数据库的林班、大班及小班为基础，永久基本农田的划定是以二调数据库耕地图斑为基础，从而造成了林权宗地范围与永久基本农田重叠在相同地块的边界范围和地类认定上存在差异，特别是产生了较多重叠的碎图斑。从作业的测量精度来看，原林权登记的范围图是根据1∶10 000地形图（多为纸质图）上的等高线按照地形走向进行绘图，部分地方甚至只勾绘了林权范围的示意图，误差较大；二调数据成果是根据1∶10 000矢量化的遥感影像作为底图，结合大比例地形图勾绘耕地图斑，且最小上图面积为400 m²［2］。对于山区丘陵地带的山垅田，国土资源部门认为是耕地的，林业部门往往作为林地进行发证。

1.3 部门之间数据成果不衔接

部分地方为满足“占补平衡”需要，地方自然资源部门利用土地整理及土地开发项目，开发残次林地、疏林地、荒草地和废弃园地等。项目验收后，在土地年度变更调查中作为新增耕地并入库至调查数据库中，并在划定永久基本农田时，将通过验收的土地及土地开发项目产生的新增耕地作为稳定耕地纳入永久基本农田范围［3］，但未与林业部门的二类调查数据库衔接，在此从林地变成耕地，甚至成为永久基本农田。然而在林业改革期间，林业部门已经对作为土地开发项目的残次林地、疏林地、荒草地和废弃园地等颁发了林权证，再经过多次流转经营管理，形成现有的林权登记资料，从而造成了林权宗地范围与永久基本农田重叠。如今，实施不动产统一登记后，地方政府部门需对重叠地块进行研判，保留林地或永久基本农田。

2 林权宗地与永久基本农田重叠问题的解决对策

2.1 解决林业二类调查与自然资源二调调查规程不一致问题

林业二类调查与自然资源二调调查规程不一致，主要体现在林权宗地数据和永久基本农田数据精度不一致，导致林权宗地数据与永久基本农田数据叠加后形成碎小图斑，理论上是由于精度误差造成的。将林业二类调查与自然资源二调耕地地类套叠，就会形成了形状狭长或破碎、面积较小的重叠图斑，且多位于山区的山垅田及林地、耕地交界处（见图1）。经过自然资源、林业和农业农村部门共同分析原因，对于这类问题基本达成共识，服从于精度相对较好的二调成果数据［4］，即可直接使用二调成果予以认定。如果二调成果中是耕地的，则保留永久基本农田，核减林权宗地范围；如果二调成果是林地或其他地类的，则保留林权宗地范围，调出永久基本农田。当然，由于调查规范不一致，要想解决该问题，还需要相关部门统一标准，采用相同的测量体系。

2.2 解决实施不动产统一登记前数据成果不衔接问题

为解决非精度问题造成的大面积重叠问题，需要相关部门协同配合及地方政府高度重视。对面积较大的重叠范围，自然资源、林业、农业农村部门共同进行复核，慎重进行处理。首先，将林权登记、永久基本农田及农村土地承包经营权确权登记矢量数据套合，提取重叠数据，建立重叠地块台账，注明重叠面积、范围、地类、权属等情况。其次，组织自然资源、农业农村、林业部门的专业人员，联合对重叠地块进行实地认定，按照是否属于承包经营权地块、是否维持耕地耕作利用进行研判。最后，结合二调成果，对现状为非耕地的永久基本农田重叠地块，予以调出，并在辖区内进行等量、等质补划，明确调整和补划地块的范围、面积、地类和质量，建立重叠地块永久基本农田调整补划地块清单，报经地方政府同意；对现状为耕地且维持耕地利用、继续保留重叠永久基本农田的地块，需相应核减林权宗地范围，建立重叠林权核减地块清单，并在不动产登记系统中做相应注记，引导权利人申请办理林权注销或变更登记，予以核减（见图2）。

2.2.1 保留永久基本农田，核销林权的情形。某地块原地类为耕地，地力条件良好，农用设施保留较为完整，且与周边耕地连片。村集体经济组织承包给农户后，只是因未作为水田继续耕种，而是作为木本植物种植基地，经简单工程措施即可恢复为耕地。部门研究后一致认为，应将其继续保留为永久基本农田，并核销林权宗地范围（见图3）。

2.2.2 保留林权宗地范围，调整永久基本农田的情形。某地块原为耕地，现在大面积种植杉木（已成林）、竹林（已成林）和小部分油茶，坡度较高，农用设施、耕作层基本已经被破坏［5］，无耕作条件。各部门专家一致认为，应将其保留林权宗地范围，调出永久基本农田（见图4）。

2.3 平衡林权宗地与永久基本农田指标总体做法

总的来说，在生态文明建设的大环境下，既要保障现有永久基本农田的质量和数量，又要保障森林林木和林农的利益，从而必须坚持“宜林则林，宜农则农”的原则，合理解决二者重叠关系，自然资源和林业用同一张图管理。

当前，对明确保留林权宗地范围并调整永久基本农田的，可结合永久基本农田调整补划初步方案，或者在年度土地利用现状变更调查中做好地类变更，落实补划面积；对明确保留永久基本农田核减林权宗地范围的，建立核减林权宗地地块清单，引导权利人申请办理林权注销或变更登记，予以核减林权宗地面积；部门间对地类重叠部分无法形成一致意见的，可对重叠部分先行切出，在不动产登记系统中对重叠部分进行标注，对未重叠部分先行办理（面积）变更登记，重叠部分将根据林业、农业农村、自然资源等部门的核实意见，报地方政府研究予以明确地类，认定为林地的将重新与原登记宗地合并［6］。

3 结语

林权宗地范围与永久基本农田重叠是长期以来客观存在的历史遗留问题，也是目前自然资源部门亟待解决的问题。该问题涉及林农、林企的切身利益，处理问题时应慎之又慎，处理不当、不及时将会不断出现林权纠纷和行政诉讼案件。当然，该问题也涉及行政后续管理问题。例如，保留永久基本农田、核减林权宗地范围的，需对已经形成树木或其他植物的地上物进行改造，做好绿化苗木的移栽、土地复垦、农田基础设施修复重建等工作；保留林权宗地范围的，需要将一般耕地作为永久基本农田，对于一般耕地原本就紧张的山区来说，调整补划压力较大。

参考文献：

［1］贾治邦.集体林权制度改革给我们的几点启示［J］.林业经济，2006（6）：5-8.

［2］中华人民共和国国土资源部.第二次全国土地调查技术规程：TD/T 1014—2007［S］.北京：地质出版社，2008.

［3］李晓华，南小康，封建民.永久基本农田划定中有关技术问题的探讨［J］.安徽农业科学，2017（32）：204-206.

［4］耿丽艳.第二次全国土地调查底图制作工艺流程［J］.科技资讯，2008（18）：199-200.

［5］郝士横，吴克宁，董秀茹，等.耕地“非粮化”耕作层破坏诊断标准探讨［J］.土壤通报，2021（5）：1028-1033.

［6］陶敬贤.林权登记问题与对策建议［J］.绿色科技，2019（21）：195-197.