整体性治理视角下防止耕地“非粮化”的对策

［摘 要］ 过去10年我国耕地减少的主要原因之一为农业结构调整，而耕地“非粮化”问题的发生主要是由于政府各部门对耕地保护工作职责不明晰。中央与地方政府之间、自然资源部与其他行政主管部门之间的耕地管护职责、治理目标不协同，造成耕地保护管控不力。因此，以整体性治理理论为基础，梳理耕地“非粮化”的逻辑形成，对耕地保护利用目标、管理主体、主体责任、管控机制进行整合，构建从“碎片化”到“整体性”的治理框架，提出全方位、全要素、全过程的整治措施，以期为我国走出耕地“非粮化”困境提供参考。

［关键词］ 耕地；非粮化；整体性治理

［中图分类号］ F323.21；F326.11 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）03--4

0 引言

我国人多地少的基本国情决定了耕地是最为宝贵的资源。快速城镇化、工业化和农村现代化发展带来了严峻的城乡建设占用耕地及耕地荒芜弃耕等问题。一些地方存在不同程度的耕地“非粮化”倾向，导致优质耕作层土壤资源越来越稀缺，粮食生产能力严重下降，严重影响国家粮食安全。

党中央、国务院极为关注耕地的保护和粮食安全问题。党的十八大以来，习近平同志针对粮食安全和耕地保护多次做出指示批示，明确“耕地保护是关乎14亿人吃饭的大事，容不得半点闪失”。2020年8月21日，习近平同志在安徽省考察时指出，严守耕地红线，不能搞形式主义，不能搞变通，1.2亿hm²红线要稳住，耕地不能非农化，粮田不能非粮化，出了问题要问责。2021年12月，习近平同志主持召开中央农村工作会议强调，耕地保护要求要非常明确，1.2亿hm²耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。

长期以来，我国围绕严控非农建设占用耕地开展了一系列的政策制度设计，形成了包括耕地占补平衡、耕地责任考核等相关制度，耕地非农化趋势和问题得到了有效遏制和解决。但是，利用耕地绿化造林、挖湖造景、种植非粮食作物等现象层出不穷，造成实际耕地面积大幅度减少。耕地“非粮化”问题是耕地可持续保护利用过程中面临的重点乃至难点问题，其表象呈现治理目标、治理主体和治理机制等“碎片化”形态，特别是在中央和地方权责、各部门管控目标、耕地治理机制等方面面临缺乏整合的现实困境。

1 耕地“非粮化”症结

耕地“非粮化”问题是由于农业种植方式的改变而造成耕地耕作层被破坏，从而导致耕地本体不可逆转的减少。其背后的根源在于耕地的治理目标、治理权责、治理主体和治理机制不协同、不协调、分散化和碎片化。

1.1 治理目标不协同

一方面，某些地方政府在土地流转过程中由于缺乏有效、有力的监管手段，导致农民受利益驱使，将粮食改种为收益高的非粮食作物或特色农作物，最终导致耕地“非粮化”现象出现；另一方面，虽然我国法律对土地使用用途有明确限制和规定，包括擅自改变农业的生产用途、弃荒抛荒撂荒持续2 a以上的，或者严重损害或破坏生态环境或者土地的，可以单方面解除流转经营合同；永久基本农田抛荒后承包权要收回集体所有等规定，但实际上，利用耕地发展农村经济和保护粮食安全的先后顺序在相关法律政策机制中并未得到充分体现，导致耕地治理目标不协同。

1.2 治理权责不协同

多年来，国家建立了最严格的耕地保护制度。为守住1.2亿hm²耕地红线，中央政府将耕地保护责任层层分解下达并纳入各级政府考核体系，实行党政同责。第一责任人由省长、自治区主席、直辖市市长担任，对辖区范围内的永久基本农田保护任务、耕地保有量面积负总责。土地是生产要素的重要构成部分，通过建设用地规模的扩张带动财政收入和地方经济的增长，已成为地方政府空间治理的重要手段［1］。由于地方经济增长对土地要素的过度依赖，必然导致各种因素对耕地保护的积极性下降，相互交织在一起，形成一系列的综合性难题。从中央政府角度来看，耕地保护总体目标的实现要求地方政府必须按照下达的任务要求严格落实。从地方发展来看，承担较多的耕地保护责任必然会对发展造成一定的束缚。耕地保护任务行政下达与地方发展经济占用耕地诉求之间不协同，造成耕地保护治理存在偏差。

1.3 治理主体分散化

耕地“非粮化”涉及自然资源、农业农村、产业经济等多个部门，部门间各自为政的状态难以形成治理的合力。自然资源部门主要关注耕地本底资源的保护和利用，主要监管重点是非农化，关注土地和建设行为。农业农村部门、产业经济部门虽然对耕地生产方式有监管责任，但是其主要关注点不在于是否种粮，对土地本身变化缺乏关注，也缺乏有效的管控手段。同时，土地的最终权属人——农民对耕地的使用有最终话事权。政府对土地的管理都需在征求权属人同意的大前提下进行，导致当前耕地保护政策目标追求往往限定在某一部门职责范围内，造成管理主体、角色和执行能力不匹配，易出现相互推诿、责任不清的问题，制约耕地“非粮化”治理目标的实现。

1.4 治理机制碎片化

从治理机制上看，耕地保护是一项连续性和持久性的国策。耕地在保护利用过程中涉及所有权、承包权、经营权等不同权益主体和多元发展目标［2］。但在耕地保护实践上，部分地区只重视建设占用耕地等某一环节或某些环节，而不关注耕地保护利用的全过程。同时，政策设计大都基于管制思维，就保护论保护，缺乏利益补偿和其他长效管护机制，造成耕地保护成为空间治理和资源利用主体的责任。

2 整体性治理理论内涵及要求

20世纪90年代初以来，为解决运作效率低下、成本高和难度较大的问题，部分西方发达国家政府相继开展了新公共管理运动的尝试，试图构建一种新型的市场化公共行政组织的理想模型。经过概念的提出、理论内涵衍生和深化发展3个阶段，整体性治理理论体系逐渐趋于成熟［3］。基于此理论，相关学者对公共组织的整合、碎片化、裂解性等棘手问题有了更加深入且透彻的分析。

整体性治理理论作为理性社会中重要的价值资源，通过平衡各方的利益诉求，以打造良好的信任环境，促进社会生产扩大和社会生产关系持续改善。整体性治理突出表现为规划政策的整体性和规划管理公共责任的重要性［4］。在组织结构上，整体性治理强调对政府规划编制管理的组织架构，在不同层次、不同部门和不同功能上的整合。为落实整体性治理理论，主张梳理碎片化原因，分析政策运行和权力运作机制关系，提出解决碎片化问题的基本对策。构建整体性治理理论框架是研究公共组织及服务碎片化问题的最佳理论方式。此外，需倡导“诚信服务”，消除规划政策不透明或难以协同的地方。随着社会职能的不断深化，社会分工也同步高度精细化，整体性组织的内涵不但包括政府组织内部从分散到集中，也包括政府组织与第三方参与者之间，在公共服务的有效供给和公共议题的协商实施基础上，充分利用市场和社会大众资源。在技术手段上，整体性治理倡导利用信息技术解决规划的部门分割和行政分割问题。

随着社会职能的不断深化，秉承整体性治理理念，通过协调各类社会关系的竞争与合作，利用整合思路，在个体与个体之间、组织与组织之间、组织与个体之间制订有效的“游戏规则”，以缓解多方利益冲突和矛盾，以实现社会公共利益最大化，构建一个全新的整体政府组织模式。

3 整体性治理视角下耕地保护治理的意义

耕地“非粮化”治理的核心不是土地，而是打破耕地保护利用管理“碎片化”的困境。因此，可以将整体性治理理论中主张的协调、整合和信任等治理机制融入耕地保护工作中，为耕地“整体性”治理变革提供动力。整体性治理是一种以最大限度符合公众的实际需要为根本的治理模式。该模式以相互协调和协同为目的，以促进组织一体化发展和提高公众参与为手段，以保证政府组织运行各个阶段的完整性为核心，以此提高政府组织的整体化水平，优化政府组织与第三方部门以分工合作、功能提升、网络优化等为主要内容的治理方式［5］。整体性治理的主要表现形式是综合协调和跨界协作。整体性治理本质上是运用整体性治理理论构建政府组织之间整合的关系机制，构建全面性的政府组织形式。落实整体性治理理论，实现政府管理从分权制衡逐步向协同合作转变，从根本上解决新公共管运动所带来的部门分割、职能碎片、责任模糊等弊端，力图构建一个全新的整体政府组织模式。

4 整体性治理视角下解决耕地“非粮化”问题的对策

4.1 明确耕地保护责任主体，筑牢耕地保护“思维底线”

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，各省、自治区、直辖市人民政府应将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，并落实到具体地块。各地应明确中央政府、地方政府、村集体和农户等相关利益主体的保护责任，并以法律法规、不动产登记、承包合同等形式明晰相关责任主体的职责。同时，各地应改变自上而下的保护机制，建立以村（社区）为单位的网格化管理机制，由省、市、县、乡（镇）主要领导分别作为辖区内田长，将耕地保护工作落实到责任人、责任地块和责任网格，形成一级抓一级、层层落实的保护责任覆盖机制。各级政府一直是辖区耕地保护的“首要责任人”，国家政策执行效果取决于各级领导干部对耕地保护重要性的认识与责任担当。因此，各地应以市、县主要领导和分管领导为重点，组织粮食安全形势教育与耕地保护政策、耕地多样性价值、耕地复合利用理论案例学习，促进领导干部增强耕地保护意识，准确理解、把握国家政策。另外，各地应健全耕地保护共同责任机制，把“六个严禁”有关要求纳入责任目标考核内容，对履职不力、监管不严、失职渎职的领导干部，依纪依规追究责任。对于政府推动或支持的交通、水利、生态建设等重点工程，在项目设计、论证、施工、验收环节均应对照国家和省有关政策开展耕地保护与土地节约集约利用评估，同步落实政府与企业责任。各地要把相关依据政策开展的审批和监督工作做到规范化、制度化，让各级政府、集体经济组织、农业产业企业和农户个人都有章可循、有法可依。确保耕地保护的法律和规章统一，并健全许可、控制、使用土地管理标准，便于各责任主体、执行者开展耕地保护工作。同时，运用目标化、定量化、制度化管理方法，充分调动耕地保护人员积极性，促进乡村全面振兴和区域协调发展。

4.2 整合耕地保护利用目标，建立“三位一体”耕地保护体系

耕地不仅关系粮食安全，而且发挥着重要的生态景观功能。在生态文明建设背景下，应实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。可将耕地纳入生态空间进行保护，与山林水系、公园等城市生态要素进行串联，并将其作为城市绿色廊道的组成部分。统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线，从有利于耕地保护角度出发，合理优化耕地、永久基本农田布局，落实国土空间总体规划。结合全域土地综合整治试点工作，在确保耕地和永久基本农田数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下，通过全面的土地综合整治，进一步优化农村土地布局，确保耕地保护工作顺利推进。永久基本农田重点用于粮食生产，优先确保的是玉米、稻谷和薯类等粮食作物的种植。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及设施农业建设用地。严禁在永久基本农田上挖湖造景、建设绿化带、发展林果业和挖塘养鱼，以及种植苗木、草皮等用于绿化装饰和其他破坏耕作层的植物。此外，严禁占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和其他破坏耕作层的种植设施。

4.3 严格耕地保护利用管控全过程用途管制，建立全链条约束机制

针对耕地保护利用全过程，从落实耕地占补平衡延伸至农用地内部结构调整及设施农用耕地“进出平衡”。一方面，编制国土空间规划时，规范国土空间用途管制，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少，落实耕地保护任务，严格控制非农建设占用耕地。生态保护红线、自然保护地范围内的耕地生态退耕及上图入库工作，是一个有序的过程，按照计划进行全面保护、系统恢复和全面处理土地和空间。加强以高标准农田建设为主体的农业基础设施后期管护与修缮、地力培育管理。着力加强耕地管控、建设，激励多措并举保护耕地，建立编制耕地资源资产负债表，完善耕地保护责任考核体系。另一方面，除了国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，对于确需转变用途的耕地应通过合理、合法、合规的程序将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及设施农业建设用地。同时，按照“进出平衡”的原则补足同等数量和质量可以长期利用的稳定耕地。