我国农地经营权抵押贷款发展现状及政策建议

［摘 要］ 随着社会的发展与科技的进步，我国农业发展正在由传统向现代化方向转变。在此背景下，农业经营主体日益多元化，资金需求量逐渐增大。农户向银行借贷是其主要的融资渠道，但受限于缺乏有效的抵押品，导致其贷款难，进而导致其难以扩大生产规模。为解决这一难题，我国开始开展农地经营权抵押贷款试点工作。但是，我国农地经营权抵押贷款的推广还面临一些难题，如贷款供需不足、土地经营权流转困难、土地资产评估困难等。针对这些问题，应通过提高贷款供需双方积极性、完善土地资产评估体系、完善农地经营权流转市场、完善农业保险等相关配套措施，推进农地经营权抵押贷款工作的开展。

［关键词］ 土地经营权；抵押贷款；资产评估

［中图分类号］ F321.1；F832.43 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）06--4

1 农地经营权抵押贷款概述

1.1 农地经营权抵押贷款概念界定

农地经营权抵押贷款指的是农民凭借其所承包的土地经营权向银行金融机构抵押，由银行金融机构向农户发放的一定数额的在约定期限内还本付息的贷款。用于抵押贷款的土地分为具有承包权和具有经营权2种类型。前者指的是具备土地承包经营权证的农户对家庭承包土地进行抵押；后者指的是农户具有有效合法经营权的土地，在承包方同意的情况下对土地的经营权进行抵押。

1.2 农地经营权抵押贷款的现实意义

开展农地经营权抵押贷款有利于推动农村土地流转，加快农地规模化生产经营，可以有效降低农户生产和融资的成本，促进农民增收和农村经济发展。具体来说，农地经营权抵押贷款的推出拓宽了农户的融资渠道，解决了缺乏合适贷款抵押品的问题，对于生产资金匮乏、经营困难地区的农户来说，在很大程度上解决了其面临的现实问题。另外，农地经营权抵押贷款为传统农业向现代化农业转型提供了强有力的金融支持，可以带动农地规模经营，有利于提高生产效率，进而促进农村地区经济发展。在农地经营权抵押贷款措施实施之前，农户往往通过民间借贷来解决资金短缺的问题，融资成本较高，而农地经营权抵押贷款有助于降低农户的融资成本。

1.3 文献综述

学者对于开展农地经营权抵押贷款这一问题讨论热烈。很多学者赞同在土地经营权之上设立抵押权，并且论述了实施农地抵押贷款这一办法的益处与意义。例如，高玺龙［1］认为实施农地经营权抵押贷款对于农户创业和农业现代化发展有切实好处。李标等［2］认为开展农地经营权抵押贷款对于农村金融供给侧结构性改革具有重要意义。还有很多学者对农地经营权抵押贷款的模式进行了研究。例如，郭忠兴等［3］对农地经营权抵押贷款的典型模式进行了分类研究，认为主要存在“关系主导型”模式、“抵押+担保+信用”模式。此外，农地经营权抵押贷款模式还有“资产主导型”模式、“政府主导”模式、“信托+抵押”模式及“土地证券化+抵押”模式等。

但是，在农地经营权抵押贷款业务的实际开展过程中出现了一些问题。从法律角度来看，李铖豪［4］阐述了由于我国农地经营权抵押贷款的法律法规存在不完善之处，制约了相关业务的开展，进而影响农户融资问题的解决。秦嫣［5］通过相关调查研究发现，农地经营权抵押贷款专业评估机构缺乏也是影响农户融资的问题之一。余海强、秦义春［6-7］以不同地区的农村为研究对象，指出了农地经营权之一抵押物流转处置难度大这一问题。关于农地经营权抵押贷款业务不同方面的影响因素，也有很多学者进行了研究。例如，杨丹丹等［8］研究发现农户性别、是否有外出打工经历、家庭对投资风险的承受能力等因素对农户的土地经营权抵押意愿产生了显著影响。

学者对农地经营权抵押贷款的不同角度、不同方面研究，体现出农地经营权抵押贷款试点在推动农村金融改革创新、促进乡村振兴中发挥着重要作用，为稳步推进农业增效、农村发展提供了丰富的经验。

2 我国农地经营权抵押贷款现状

第七次全国人口普查数据显示，居住在农村的人口为50 979万人，占我国总人口的36.11%。2020年，我国农村居民人均可支配收入只有17 131元，不足城镇居民的2/5。受诸多因素的影响，我国仍旧是农村人口最多的国家。对于农民来说，土地是其经济收入的重要基石，是资产配置中最为重要的部分。但是在过去相当长的一段时间里，农民只拥有土地的承包权、使用权及由此带来的收益权，农地不能抵押，这严重制约了农民的收入增长。农民因为缺少适合的抵押物品，难以获得金融机构的支持，导致农户贷款难问题日渐凸显。看似农民拥有很多资产，但由于这些资产权利没有得到明确、清晰和完整的界定，农民难以将固定的资产转化为可流动的资本，从而难以实现收入持续增长。

一直以来，农户在贷款过程中缺乏有效的抵押品。为了使这一难题得到有效解决，近年来我国开始开展农地经营权抵押贷款试点工作。这一工作的实施使贫困农户也可以向银行申请贷款，为解决农户贷款难的问题开辟了新的路径，有效促进了农户收入的增长。2014年底，我国明确提出了“三权”分置改革，具体指坚持农村土地集体所有权、依法保护农户土地承包权及放活土地经营权，目的是通过助推农地经营权在市场上流转，逐步形成有序的流通局面，从而达到推动土地规模化种植的目的，进而促进农村地区经济发展。

国务院从2016年起开展了3 a农地经营权抵押贷款试点，共有232个县（市、区）参加，取得了较好的成效。截至2018年9月末，试点地区农地经营权抵押贷款余额520亿元，累计发放964亿元。为了不断推进农地经营权抵押贷款工作，参与试点的各县（市、区）都在努力创新农地经营权抵押贷款模式。例如，新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州（简称昌吉州）结合当地农民专业合作社绿色有机土地实际，指导中国农业发展银行昌吉州分行成立区、州、县三级行联合办贷小组，开辟了一个全新的放贷模式，即“农村土地经营权抵押+政府增信”模式，于2019年2月27日向奇台县腰站子村丰裕合作社发放2 000万元贷款资金。这笔资金主要投放在土地规模化经营中期，用于支付土地流转费用，使农户融资问题得到有效解决。广西壮族自治区南宁市武鸣区作为试点地区积极推进农地经营权抵押贷款工作，截至2021年9月末，累计发放贷款71笔，贷款金额14 283.92万元，贷款余额4 330.06万元，助力乡村振兴战略的实施。广西壮族自治区象州县从2016年参加了为期3 a的国家级农地经营权抵押贷款试点，截至2020年底，累计办理农地经营权抵押贷款345笔，抵押贷款金额1.5亿元，助力农业现代化发展。截至2018年8月末，天津市2个试点区发放的贷款金额较少：从全国抵押贷款累计额来看，平均每个县（市、区）为4.16亿元，而宝坻区只有295.8万元，武清区更少，仅仅82.82万元；从全国贷款余额来看，平均每个县（市、区）为2.24亿元，宝坻区为110.8万元，武清区为77.82万元。可以看出，天津市2个试点区的差距较大。同时，试点结束后，各银行都减少了农地经营权抵押贷款业务。截至2020年8月，仅天津滨海农村商业银行在武清区有几十万元的农地经营权抵押贷款。可见，并不是每个地区农地经营权抵押贷款试点开展得都比较好，农地经营权抵押贷款的推广还面临着一些难题。

3 我国农地经营权抵押贷款存在的问题

3.1 与保护农户土地相悖

农地经营权抵押贷款允许当借款农户无法还款时，银行可以通过处置抵押的耕地来收回款项。但是，当农户经营遇到困难而难以还款时，如果其土地经营权被银行收回，那么对于农户来说其生活会受到双重打击，陷入更加困难的境地。这与保护农民土地相违背。且农地与一般财产相比属性更为复杂，农地与农村、民生、社会乃至政治有一定关系，因此，影响农地经营权抵押贷款的因素十分复杂，要考虑其可能带来的一系列影响。这就导致实施农地经营权抵押贷款业务时既要尽量保护农民土地，又要防止农户贷款给银行带来潜在的信用风险［9］。

3.2 贷款供需不足

从我国农地经营权抵押贷款试点的运行情况来看，各试点地区的农户和银行积极性都不高，导致该种情况的原因主要有以下几点。首先，农地经营权抵押贷款的办理和审批手续复杂，农户办理贷款耗时耗力、成本较高，打击了农户的积极性。其次，对于银行来说，办理流程和审批手续复杂也会增加其成本。再次，农地经营权抵押贷款额度不高，农户和银行花费较多成本却得到较低的贷款金额。最后，银行对于土地抵押权的处置也存在障碍，处置难度大，所以银行不会轻易增加农地经营权抵押贷款。面对贷款供需不足的问题，需要政府给予支持解决。

3.3 土地经营权难以发挥其价值

土地经营权流转困难导致土地经营权难以发挥其价值，阻碍银行开展农地经营权抵押贷款业务。一旦借款农户因为经营不善而无法还款，那么银行就会处置农户抵押的耕地，但是只有将土地经营权处置出去变现，才能真正缓解银行面临的信用违约风险。目前，我国土地经营权流转市场还不完善，尚未形成成熟的土地流转系统。经营主体和承包户之间的土地流转费用支付之后土地经营权才转移，但是土地流转费用通常一年一付，所以相当于是付一年流转费换回一年土地经营权，而未支付流转费的年份其实是未拥有经营权的。所以，抵押的经营权实际上可能是“空权”，对于银行来说是不利的。因此，土地经营权流转困难和“空权”抵押导致土地经营权在抵押贷款业务中难以发挥其价值［10］。

3.4 土地资产评估困难

从已经结束的试点情况来看，土地资产评估还有待完善。现在金融机构大多以土地流转基准价格乘以土地面积来简单计算土地资产价值。但是实际上，土地价值还与其所处的地理位置、农业生产经营情况、农产品种类、农产品的市场价格和土地流转费支付方式等有关。如果仅仅根据面积与政府公布的基准价来评估，就会导致土地价值评估偏差，从而导致抵押贷款额度存在偏差。但是，目前的土地资产评估机制难以全面、综合考虑影响土地价值的各种因素，无法准确估计土地价值。所以，土地资产评估困难，贷款额度计算不准，是目前农地经营权抵押贷款面临的重要问题［11］。

3.5 办理规则不完善

首先，办理农地经营权抵押贷款需要经过承包方的事先同意。然而在实践中，需要经过承包方事先同意的规则会增加申请贷款的手续流程，延长办理时间，导致农户本就不高的申请贷款积极性更加低下。其次，农地经营权抵押登记效力规则不完善。《中华人民共和国农村土地承包法》对于土地经营权抵押登记制度并未予以规定，《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》规定借贷双方按试点地区规定办理土地的经营权抵押登记，《中华人民共和国民法典》也没有明确土地经营权抵押的登记效力。这就导致实际办理农地经营权抵押贷款时，无法满足农户希望通过抵押登记来明确抵押贷款的有效性和安全性的要求［12］。

3.6 抵押贷款的期限和额度不明确

《中华人民共和国农村土地承包法》规定我国农地承包经营期限为30 a，而实际上，农地经营权抵押期限大部分是根据当事人双方的意愿规定的。然而，农地经营权抵押期限的长短是有科学依据的，期限的长短与获得的抵押贷款额度有关，过长、过短都会对其产生影响，过短会限制贷款额度，过长会增加贷款不稳定性［13］。借贷双方依据各自意愿达成的贷款期限可能在科学性上有所欠缺。所以，需要科学的评估依据来帮助双方当事人对抵押贷款的期限和额度进行规定。农地经营权抵押期限和额度的评估机制还需要进一步完善。

4 推动农地经营权抵押贷款工作开展的建议

4.1 提高贷款供需双方的积极性

我国农地经营权抵押贷款工作在试点地区取得了一定的成效，并在此基础上进行了推广。为了提高供需双方的积极性，银行需要进一步优化贷款流程，简化手续，降低银行办理贷款业务的人力、物力成本，以提高农户贷款的积极性［14］。此外，政府相关部门需对农户进行农地经营权抵押贷款的知识普及，通过定期举办专题讲座、发放宣传册、板报宣传、广播宣传等方式来提高农户的贷款积极性。银行金融机构可增加农地经营权抵押贷款的授信额度，在保证资金安全的前提下，开发新型抵押产品和抵押模式［15］。

4.2 完善土地资产评估体系

土地价值受多重因素影响，这就给土地资产评估带来了较大难度。为了完善土地资产评估体系，政府可以设立专业的评估机构，聘请专业化人才，培养高素质资产评估人才。另外，利用科技手段，综合考虑各种因素，设立一套科学的资产评估流程，并且规定合理的评估标准。综上，完善并推广土地资产评估体系，将有助于农地经营权抵押贷款的实施［16］。

4.3 完善农地经营权流转市场

因为我国的农地经营权流转市场尚处于发展中，土地资产评估困难，农地经营权价值低，这些成为阻碍农地经营权抵押贷款的重要因素。为了解决农地流转难问题，需要加强农地经营权流转市场建设。只有在农地经营权流转市场完备时，银行才可以有效处置农户抵押的耕地，并且对土地价值进行资产评估，这样才能提高银行提供农地经营权抵押贷款的积极性。在村镇设立小型农地经营权流转市场，在县市设立更高级别的农地经营权流转市场，分级分层进行管理，利用市场的资源和信息，真正让市场发挥作用。