市域社会治理:城乡一体化进程中基层社会治理问题新探

作者: 张侃

[摘 要] 市域社会治理是进入新时代的中国社会在推进城乡一体化进程中所提出的基层社会治理的重大创新举措。在城乡一体化进程中,基层社会治理主要面临两个方面的问题:一方面是由于城市的扩张和乡村的萎缩而带来的“城市病”和农村“空心化”问题;另一方面则是由于城乡联系日益紧密,但区隔又没有完全消失而带来的人口大规模流动问题。由这两方面问题又引发了一系列的基层社会治理问题,让基层社会治理面临着巨大的挑战。在这样的形势下,市域社会治理现代化建设的提出适逢其时、势在必行。推进市域社会治理现代化需要转变政府职能,树立构建城乡社会治理共同体的核心理念;凸显问题导向,推进市域社会治理现代化体系的构建;强化科技支撑,推进市域社会治理方式的智能化、现代化。

[关键词] 市域社会治理;城乡一体化;基层社会

[中图分类号] F121 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)07--4

0 引言

市域社会治理是进入新时代的中国社会在面临诸多变化和新问题之下所推出的一个基层社会治理的重大创新。市域和县域的最大区别就在于层级的不同和所能容纳内容的差异。相对于市域的层级和功能,县域治理由于偏重一县,在治理空间、治理层级和治理资源方面都有着很大的局限性。在城镇化进程和城乡一体化发展大力推进的形势下,市域社会治理现代化的提出正当其时、势在必行。推进市域社会治理现代化既需要顶层设计,也需要底层创新;既需要中央统筹安排,也需要各地方依据自身实际和特点进行摸索创新。要大力推进治理政策转型,强化顶层制度设计;大力打造省市一级与市域社会治理相互兼容的综合机制;大力推进市域社会治理现代化发展的多元举措。

在城镇化快速推进已经成为不可逆转的社会发展大趋势的背景下,伴随着城市的不断扩张,城乡二元结构的局面正在不断被打破。城乡一体化发展既是我国社会发展的大方向,也是经济社会发展大趋势下的必然结果。党的十八大明确了“城乡一体的新型工农关系”“城乡关系”,这也标志着我国城乡发展从“城市优先”转变为“城乡一体发展”。党的十九届四中全会明确提出要“构建基层社会治理新格局”,这也是在我国社会转型不断深入、城镇化快速发展的大趋势下,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,对城乡区隔日渐消除、城乡一体化发展不断推进的形势下,明确基层社会治理面临的问题和困难,如何创新以适应发展需要建构起新的治理格局给出了明确指引,即要“加快推进市域社会治理现代化”。立足于这一新的治理模式,对什么是市域社会治理、为什么现阶段需要推进市域社会治理、如何在城乡一体化进程中推进市域社会治理等问题,要深入思考和分析。下面笔者拟围绕这些问题展开探讨,以期为新时代我国基层社会治理的良性发展提供助力。

1 问题与背景:城乡一体化进程中基层社会治理的困境

城乡一体化的推进是在城镇化快速发展的大背景之下进行的。城镇化所带来的最大问题就是城市的不断扩张和乡村的不断萎缩。由此可知,在城乡一体化进程中,基层社会治理主要面临两个方面的问题:一方面是由于城市的扩张和乡村的萎缩而带来的“城市病”和农村“空心化”问题;另一方面则是由于城乡联系日益紧密,但区隔又没有完全消除而带来的人口大规模流动问题。由这两方面的问题又引发了一系列的基层社会治理问题,让基层社会治理面临着巨大的、新的挑战。在此背景下,以往的以县域为基层社会治理基本单元的模式显现出愈来愈多的局限,基层社会治理的困境也日益凸显。具体说来主要有以下几个方面。

1.1 “原子化”与流动性持续增强、交织作用,让基层社会治理组织动员日渐困难

改革开放以来,伴随着单位制的解体和市场经济的建立发展,以往高度整体性的社会逐步离散化,曾经被单位和农村集体公社所牢固凝聚在一起的人们变得日益“原子化”,社会整体从以往的高度组织化变得低组织化[1]。以往国家能够通过高效的强行政动员对社会成员进行整合与改造、管理与控制,但这在改革开放以后的社会变得越来越难以实现。这在基层社会治理方面则表现为:一方面,城乡居民更加个体化和“原子化”,城市单位对居民的约束力和影响力逐渐减弱,乡村的村集体组织对农民的影响力也日渐式微;另一方面,由于市场经济的发展、城镇化的快速推进,城乡之间的壁垒逐渐被打破,城乡之间的人口流动日趋频繁,主要是乡村人口向城市的流动不断增加。即社会的流动性、异质性都在不断增强,这直接引发了社会结构的不断分化,基层社会治理的难度也由此不断增大,熟人社会逐步向半熟人社会和陌生人社会转变,也让潜在的治理风险不断增加,强行政动员性质的治理方式已经不适用于现实社会,对基层社会治理对象的组织和动员难度加大。

1.2 “碎片化”与城乡差距的不断拉大,让基层社会治理动力不足

伴随着城镇化的不断推进,城乡出现了多元化的利益主体,加之人口的频繁流动和市场经济的发展,社会治理的利益相关者也在不断增多,治理主体也在不断分化。但是,由于相关体制机制并没有及时跟上,导致在社会治理过程中主体之间缺乏协调机制和协商机制,各自为政,规则混乱。随着经济社会的发展,国家行政管理体制也处在深刻的变革之中,条块分割的行政管理体制带来了社会管理体制的不相统属,城乡基层治理中出现了相互割裂、碎片化的现象,这导致了两方面的问题。一方面,城乡制度上的区隔和人口的流动性不断增强,让城市规模不断扩大,“城市病”愈发凸显,引发基层治理难题;农村“空心化”严重,劳动力不足,同样引发基层治理难题。而城乡差距不断拉大,也让城乡之间的问题愈来愈严重。城市的异质性加强、农村的“空心化”加重,再加上行政管理上的条块分割和基层事权财权的不对等,导致基层社会治理动力不足。另一方面,单一的治理手段和模式与日益多元化的治理利益主体之间不匹配,只能以单一的行政手段进行管理,缺乏多元化的利益代表机制和多元主体互动协商体制,导致基层社会治理显得过于单薄,动力不足。

1.3 “悬浮化”与城乡基层治理体系的不完善,让基层社会治理难以有效落地

从计划经济向市场经济的转型,导致社会治理层面出现了城乡基层治理能力不足和社会活力日益增强的矛盾。在城市,单位制的解体已经完成,而以街道、社区和市民自治组织为主体的基层治理体制还未完全建立和完善,这就让治理的“最后一公里”问题凸显,很多政策和改革在最后落实于民时出现了末端机制不健全、落实效果不佳的问题;在乡村,自从农村管理体制改革以来,特别是分税制实施以来,乡镇机构日益“悬浮化”,而村一级则不断“空心化”,县一级也由于地区发展的不均衡而显现出极大的差异性,难以保证基层社会治理政策落实的完整性和统一性。这都导致了基层社会治理与民众之间的沟通联系不紧密,政策落实效率不高,且有效性有待加强。同时,对于基层的最新发展、最新问题、最新诉求难以做到有效的感知和反应,这给基层社会治理的有效开展带来了困难。

1.4 “内卷化”与治理实践中的形式主义同时存在,让基层社会治理效果的边际成效持续递减

随着国家基层社会治理改革的推进和科技手段的不断进步,基层社会治理日益呈现出科层化的特点。一方面,政府主导的力度更大,基层社会治理中更讲求“痕迹管理”“一把手负责”“一票否决”等。这固然能够促进社会治理的更好推进,但是也带来了基层治理实践的“内卷化”,投入了更多的人力、物力、财力,而治理的实效在初期有明显改善后就进展缓慢甚至有倒退的现象。另一方面,基层治理更强调下沉一线,基层政府的压力日益加大,为了能够转移责任,在治理上用力过猛,讲究程序和痕迹,形式主义日益显现。这不仅造成了大量治理资源的浪费,让维稳和社会治理的成本不断攀升,也使得治理效果的提升愈发不明显,与投入的资源相比,其边际成效出现了持续递减的态势。

2 从县域到市域:城乡一体化进程中基层社会治理的范式转换与理论创新

城乡一体化快速推进过程中,基层社会治理所面临的一系列问题成为推动市域社会治理实施的根本动力。党的十九大报告指出,“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。”[2]进入新时代的中国社会,城乡发展面临着新的机遇和挑战,如何更好地消除城乡二元化,推动城乡一体化建设走向纵深,成为当下亟待解决的问题。也正是在这样的时间节点,中央创造性地提出了市域社会治理的概念,并使其作为统筹城乡、实现社会治理一体化发展的有效措施。从县域到市域的转变,不仅仅是社会治理基本单元层级的简单提升,而是在层级提升的同时实现治理范式的根本性转变,这是一个巨大的理论和实践的创新。市域包含了县域,同时内含城市,是统筹城乡治理的一个基本单元,在新时代社会治理体系中也处于一个承上启下的中枢位置,是推进基层社会治理现代化的前线指挥部[3]。具体说来,从县域到市域的转变,基层社会治理的范式出现了以下几个方面的转变。

2.1 从城乡区隔管理向城乡一体化统筹治理转变

中华人民共和国成立后的城乡区隔发展造成了我国长期的城乡发展不平衡。改革开放以来,随着城镇化的快速推进,城乡之间的人口流动日益频繁,但是由于固有的户籍制度、相应的区域福利、管理制度的阻碍,城乡之间的区隔还是十分明显,这也是导致我国出现超大规模周期性流动人口的根本原因。这对城镇化的进一步发展及经济社会的均衡发展都造成了巨大的消极影响。推进城乡一体化的发展,实施市域社会治理的现代化发展,就是为了改变这一现状。因此,市域社会治理是实现从重城轻乡向城乡一体化统筹发展转变的创新举措,这包括3个方面。一是理念方面,要彻底改变以往重视城市、轻视农村,城乡分治的管理理念,改为大力推进城乡的共通共融,统筹发展,实现以城带乡、以城促乡;二是制度、政策方面,要持续深化改革,消除阻隔城乡一体化发展的所有制度性障碍,如户籍制度、社会福利制度等,为深入推进城乡一体化发展、城乡人口的畅通流动奠定制度基础;三是在城乡的硬件和软件方面力推一体化建设、一体化发展,实现城乡的融合发展,不断缩小城乡差距,大力提升乡村居民生活质量。

2.2 从自上而下的单一管理向双向互动治理转变

党的十八大以来,立足于社会变迁中多元利益主体的广泛涌现,充分倡导政社互动、注重发挥社会组织的效能成为创新社会治理的共识。双向互动、多元主体共同治理是市域社会治理的题中之义。不同的社会治理主体在党的领导下,充分发挥基层党组织的核心作用,通过创新治理手段、拓展治理渠道、完善治理机制,为民众的利益表达提供保障机制。同时,这也是在打破城乡区隔的举措之下进行的。如何在计划经济体制下社会管理模式已经失效,而新的社会治理模式亟待建立和完善的背景下,在城镇化快速发展、城乡一体化成为社会发展新方向的大环境之中,实现城乡社会治理的多元共治、双向互动、融合发展,是市域社会治理真正要解决的核心问题。

2.3 从条块分割的管理模式向多主体协同治理转变

打破行政管理的条块分割,实现协同治理是市域社会治理需要达成的重要目标。实现社会治理的统筹协同,需要做好以下4个方面工作。一是实现城乡之间的协同治理。城乡一体化发展不仅是基础设施的一体化,更是政策、制度和相应法律法规的一体化、融合化发展,打破城乡区隔,实现在人口流动进程之中的城乡一体,如各区域居民享受社会福利制度的一体化,实现无缝衔接,这就需要从市域层面做好顶层设计,做好政策、制度的配套衔接。二是实现地方政府之间的协同治理。伴随着经济社会的发展,跨区域的合作越来越频繁,如区域经济社会发展、区域协作污染治理和区域间的医保、社保的互认互用等,这都需要更高层面的制度衔接和协同推进。这也是市域社会治理要解决的重要问题。三是实现政府部门间的协同治理。为了使民众不再因为一些问题而被“踢皮球”,辗转于各个不同的职能部门,政府部门间应加强协同和对接。四是要实现政府和社会组织、民众之间的协同共治。充分发挥基层社会组织和民众的作用,让自治的效能得以彰显。这也是在社会日益异质化,利益主体日益多元化的社会实践之中,实现社会治理良性发展的必然举措。

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