苏北地区乡村公共空间治理的实践与经验启示

［摘 要］ 加强乡村公共空间治理是推进国家治理体系现代化和提升治理能力的重要方面。然而，目前我国乡村公共空间治理过程中存在公私权属不分和公共服务缺失等问题，既破坏了公平正义，又影响了村庄环境，降低了人们的获得感和幸福感。因此，在对江苏省宿迁市乡村公共空间治理深入调研的基础上，总结乡村公共空间治理的内容，系统梳理加强乡村公共治理的举措及成效，探索乡村公共空间治理背后的内在逻辑，以期为其他地区开展乡村公共空间治理提供借鉴。

［关键词］ 乡村公共空间；空间治理；苏北地区；宿迁市

［中图分类号］ TU982.29 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）07--4

0 引言

加强乡村公共空间治理，对于构建和谐的人居环境，推动国家治理能力提升和治理体系现代化具有重要意义。2016年，江苏省邳州市率先开展乡村公共空间治理，并取得了显著成效。2019年，宿迁市在全市范围内开展乡村公共空间治理，虽然较邳州市起步晚，但也取得了显著成效。2020年江苏省委一号文件将乡村公共空间治理作为夯实农村基层治理根基的一项重大任务，并明确提出在全省范围内“推进乡村公共空间治理，推广宿迁市、邳州市乡村公共空间治理有益经验”［1］。2020年10月，江苏省委办公厅在《关于依法有序推进乡村公共空间治理的指导意见》（苏办﹝2020﹞15号）中明确提出加强乡村公共空间治理的新要求，将乡村物质空间治理、乡村空间组织治理和权属治理三者协同进行，促进乡村治理的现代化、精细化和法治化［2］。

为夯实农村基层治理根基，相关部门根据开展乡村公共空间治理的需要，建立了新型的现代化善治机制。冯健、赵楠［3］认为：一方面，政府作为乡村公共空间建设和管理的主导者，应将现有公共空间与村民的实际需求匹配；另一方面，行政权力的弱化进一步促进多元主体共同参与治理，更好实现善治。许阿香［4］把乡村公共空间作为村民治理的一个支撑点，提出应发挥多元主体治理的作用，即党组织领导、基层政府主导、村民参与、民间精英协助，共同推进乡村公共空间治理。谢君［5］通过分析乡村公共空间存在的不足与原因，提出相应的解决措施，认为加强乡村公共空间治理能够有效提升政治、经济、文化和社会等方面的效益。

“公共资源不能为少数人垄断享用。”然而，乡村公共空间被侵占的现象却不容小觑［6］。笔者认为，乡村公共空间治理主要指在乡镇党委领导下，以地方政府为核心主体，鼓励社会组织、民间精英等多元主体共同参与，依法通过多种形式协同治理地方公共空间及相关事务［7］。此外，笔者认为乡村公共空间的主要治理对象包含两个层面：一是乡村公共空间的实体空间，如滩面、边坡、堤防、村口、道路等；二是农村集体公共资产资源。因此，基于宿迁市乡村公共空间治理实践，在实地调研的基础上，系统梳理典型经验，以期为其他地区更好推进乡村公共空间治理提供有益借鉴，促进乡村公共空间治理体系的完善以及乡村治理能力的提升。

1 乡村公共空间治理的内容

从土地的控制线角度，乡村公共空间主要包括3种类型：一是道路红线、绿线控制范围内的边坡、沟渠；二是河道蓝线控制范围内的滩面、边坡、堤防；三是农村集体的公共资产资源。因此，乡村公共空间可以理解为除农户宅基地及其附着物（房屋）、以家庭为单位的土地承包经营权证书范围内的承包地、人们认可的自留地外的所有资产资源都是农村的公共空间［8］。乡村公共空间治理的内容主要包含3个方面：道路公共空间治理、河道公共空间治理、村庄外集体资产资源和村庄内公共空间治理。

1.1 道路公共空间治理

道路公共空间治理主要包含公路用地范围和公路建筑控制两方面。从公路用地范围来看，重点治理道路旁乱搭乱建、乱扔垃圾、放养牲畜和私植私种等情况；从公路建筑控制来看，重点治理国道、省道、县道及镇区主要道路两侧的空间，按照公路建筑区控制范围进行治理。同时，可在遵循村民意愿的前提下，结合实际情况，将整理出来的公共空间进行绿化美化，确保道路两侧干净整齐，道路利用规范合理。

1.2 河道公共空间治理

河道公共空间治理主要包含县管河道、流域性河道及非承包地滩涂地三方面。河道公共空间治理要重点解决公共空间乱建、乱占、乱排等问题。例如，未经批准擅自修建房屋、养殖栅、阻水坝埂等建筑物，向河道排放污水、垃圾和石渣等物体，私占河道、沟渠、滩面和边坡，私自取土、乱耕乱种等。此外，还需重点治理流域性重点骨干河道、县级骨干河道和乡级河道及沟渠边河道，严格按照国家标准，控制河道边界范围。

1.3 村庄外集体资产资源和村庄内公共空间治理

对于村庄外集体资产资源，需全面摸清村组集体资产资源，如丈量核实确权承包面积、以前年度发包土地面积等，对侵占集体资产资源发包、租赁、交易过程中签订的阴阳合同、“败家”合同、显失公平合同及超期合同等不规范合同进行分类、登记、完善、装档，以确保集体资产资源登记权属明确，管理规范，利用得当。对于村庄内公共空间治理，需重点治理村庄内部各种侵占公共空间的行为，如房前屋后乱堆乱放、小广场乱搭乱建等行为，及时收回旧村部、废弃村小和空置厂房等集体资产，提高闲置资源利用率。

2 宿迁市推进乡村公共空间治理的举措及成效

2019年3月，宿迁市泗洪县率先开展了乡村公共空间治理试点工作，取得了显著成效。之后，宿迁市其他地区立足当地实际情况，积极创新，采取相关措施，开展乡村公共空间治理，并摸索出一条颇具特色的乡村公共空间治理之路［9］。到2019年底，江苏省宿迁市累计治理道路问题15 254个、水体问题10 038个；收回集体土地2.2万hm2，收回集体建筑资产67.2万m2［10］。

2.1 通过线上、线下方式宣传

为了更好地加强乡村公共空间治理，相关部门开展了全方位宣传，鼓励人们参与乡村空间治理。一是加强线上宣传。利用电视台、微信群、线上会等多种途径进行全面深入宣传。例如，宿豫区电视台开辟“治理公共空间 共建幸福家园”专栏，对该区各乡镇、街道等公共空间治理的典型案例进行宣传报道。二是开展线下交流。通过开展线下会议、发放宣传单、悬挂相关横幅等方式进行宣传。

2.2 摸清公共空间利用现状

在开展乡村公共空间治理之前，各镇、村在上级领导的指导下，对当地公共空间利用现状开展摸底调查，核实资源资产情况。一是摸清资源资产底数。各乡镇干部在明确治理内容之后，通过实地调研，对集体资产资源重新盘点，并做好记录。二是了解资源资产使用情况。对资源资产利用过程中存在的问题进行全面梳理，建立详细、真实的集体资产资源和乡村公共空间利用问题台账。三是建立相关举报机制，便于人们对滥用资源资产的情况进行举报，实现相互监督。

2.3 合理利用资源资产

各县区在推进乡村公共空间治理的过程中，立足于各乡镇特色和优势，发挥资产资源在促进村集体经济增收方面的积极作用。一是规范平台交易。针对收回的各类集体资产资源，明确专人负责产权交易管理工作，通过“三资”平台进行交易，并以合理的方式进行重新发包、租赁等，增加村集体经济收入。二是种植相关农作物或林木。各乡镇立足当地特色和优势，将清理出来的各类公共空间进行发包，对一些不易发包的地块统一经营，种植相应的农作物或林木，促进资源增值。以沭阳县桑墟镇为例，该镇立足于“花木之乡”特色产业优势，加强公共空间综合治理，落实绿色发展观念，实现产业转型升级，走上富民发展之路。三是建立治理示范点。各县区以当地特色项目树立典型，发挥示范引领作用，形成治理工作示范点。例如，泗阳县将张家圩颜泥河菊花产业项目、三庄柴塘河综合整治等公共空间治理作为典型案例，组织其他乡镇干部实地考察，促进干部间积极交流经验，提高各乡镇公共空间治理的有效性。

2.4 开展合同审查规范工作

开展乡村公共空间治理工作的过程中，乡镇干部可按照“先易后难”“逐步推进”的方式解决治理难题。针对各种侵占集体资产资源发包、租赁、交易过程中签订的不规范合同，分为两种情况进行解决。一是农户侵占资源但没有合同。针对此类情况，严格按照相关法律规定补签合同，对于坚决抵制签订合同的农户，耐心协调，协商不成，通过法律途径依法解决。二是农户利用资源但签订的合同不规范。对于周期明显较长、价格明显偏低的合同，与承包商加强沟通，抬高价格；对于合同不规范、不完整、不准确等问题，找到相关责任人补充完整；对于无效合同，要及时终止。通过排查合同，理顺权属关系，进一步规范了市场交易行为，增加了集体经济收入。例如，泗洪县通过公共空间治理，清理废止6 137份违规合同，清理债权总额2 740万元，化解债务2 670万元［9］。

3 乡村公共空间治理经验背后的内在逻辑

宿迁市针对乡村公共空间治理存在的问题，采取相关措施，并总结了一套典型的治理经验，而经验背后的内在机制与我国经济发展、政治现象及社会背景紧密相关。加强乡村公共空间治理，需要市级统筹、县区管理、乡镇负责和村级实施等共同发挥作用。首先，乡村公共空间存在社会秩序混乱和公共利益受到损害等众多问题，仅靠村委会这一主体，无法落实乡村公共空间治理任务。其次，一方面由于乡镇政府是乡村公共空间治理的受益者，因而需要超过利益一方的更高层级进行统筹；另一方面，乡镇干部没有执法权，乡镇政府需要依托村干部开展工作，他们之间具有利益关联。最后，由于更高层级政府与乡镇政府及村干部没有直接利益联系，出现问题也可以由更高层级政府负责协调解决。

公共资源长期被侵占的现象与公权位缺失相互关联，因此，各级干部应及时摸清阻碍乡村公共空间治理的黑恶势力，然后以切身行动参与乡村公共空间治理工作。一方面，乡村公共空间治理工作是县级政府年度考核目标的内容之一，关乎县级政府的绩效考核，因而，各部门高度重视，同时确保乡村公共空间治理工作得到进一步落实。另一方面，加强乡村公共空间治理可以增加村集体经济收入，调动村集体工作积极性，通过回收被侵占的公共资源、拆除违规建筑等，盘活大量资产资源，通过把资源转变为资产，增加村集体经济收入，提升人们的生活水平。

4 加强乡村公共空间治理的启示

乡村公共空间治理是落实乡村振兴战略的重要抓手。为加强乡村公共空间治理，需充分挖掘乡村公共空间潜力，不断改善农民住房条件，提升农村人居环境和社会管理水平。宿迁市加强乡村公共空间治理，取得了显著成效，树立了典型，具有重要的启示作用。

4.1 发挥基层党组织领导核心作用

乡镇党组织作为乡村公共空间治理的重要主体之一，发挥着意识引领、模范带头、组织协调等核心作用。一是意识引领作用。党员干部在乡村公共空间治理过程中发挥着重要的意识形态引领作用，基层党委坚决落实上级党组织关于乡村公共治理作出的方针、政策、原则等。二是模范带头作用。党员干部坚持发挥模范带头作用，率先主动退出私占的公共资产资源，并带领村民积极参与公共空间治理。三是组织协调作用。在乡村公共空间治理过程中，应遵循各主体积极参与的工作思路，坚持党管方向、政府落实、公众积极建言献策，从而使乡村公共空间治理有效落实，有序推进。在党组织的领导下，各主体通力合作，共同解决乡村公共空间治理难题，完善乡村公共空间治理体系，推进基层治理体系现代化、高水平化。

4.2 建立适宜的村居公共场所

在乡村公共空间治理过程中，针对清理出来的空间，应建立适宜村民生活的公共场所。一是做好人性化设计。设计者在乡村公共空间设计过程中要避免盲目的城市化建设倾向，做好人性化设计，并且设计的公共空间位置不应过于分散，建设过程中注重数量的同时要保证质量。为保证乡村公共空间建设质量，需要定期做好清洁，加强环境整治，营造宜人的空间环境。二是注重当地特色。在乡村公共空间治理过程中要注重发挥当地特有的人才及乡贤优势，充分发挥乡村精英的榜样作用，推进乡村精神文化的提升，开展多样的民俗活动，加强对公共空间的保护，形成乡村的独特记忆，唤醒人们的乡土记忆和归属感。三是形成乡村集体记忆。结合本土文化特征及特色，发展相关产业，探索独特的文化发展模式，形成乡村集体记忆。在乡村公共空间建设过程中，要注意许多公共设施应是“因需而建”，而不是“因建而建”。而要想本着地方实际需要，推动乡村公共空间的重建发展，就离不开村民的自觉维护，政府规划者也应从人们的实际需求出发，不仅要关注居住空间的外部环境，更要重视村民的内部居住品质。