多元治理视角下宅基地纠纷解决机制存在问题与完善路径

［摘 要］ 当前，由于依法治国与基层治理的不平衡以及法治与乡治在农村社会转型中的冲突，导致宅基地纠纷解决机制的多元化特点未能完全凸显。通过对宅基地纠纷类型和特点进行分析，可以进一步发现当前解纷机制多元化未能凸显的原因和问题所在。未来应基于多元治理的视角完善宅基地纠纷解决机制，寻求焕发宅基地纠纷解决机制多元化活力的可行路径。

［关键词］ 宅基地；纠纷解决机制；多元治理

［中图分类号］ D926 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）09--7

0 引言

乡村振兴，关键在于完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。为此，要进一步促进土地制度改革，为实现农业现代化创造条件［1］，也为深化农村宅基地制度改革指明方向。2021年中央一号文件提出，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。随着改革的深入推进，有关宅基地的纠纷也不断增加。相应地，如何有效解决宅基地纠纷，成为乡村振兴过程中必须解决的一个重要问题。事实上，包括宅基地在内的农村集体土地流转纠纷解决机制建设，长久以来都是乡村治理体系中不可或缺的一环。其不仅与农民最重要的土地财产性收入及农业产出这一经济来源直接相关，还服务于党和国家“十四五”时期解决“三农”问题的核心诉求。

学界对包括农村宅基地纠纷在内的土地纠纷解决机制有一定关注和研究。例如，孙晓勇［2］通过司法实践调研探讨了农地诉讼的现状、产生原因及背后的运行规律；何峥［3］以法社会学为切入点，阐述了宅基地使用权流转纠纷的问题来源，分析了宅基地流转纠纷出现的内部原因及外部因素。但整体来看，对宅基地纠纷解决机制的现状研究仍存在较大空间，特别是在乡村多元共治体制机制不断深入推进的现实背景下，探寻更为有效的宅基地纠纷解决机制具有重要的现实意义。鉴于此，笔者从多元治理理论出发，研究农村集体产权制度改革背景下宅基地纠纷类型，分析各种解决机制运行状况、存在的问题和问题的成因，并提出完善农村宅基地纠纷解决机制的建议，以助力农村集体产权制度改革和乡村振兴。

1 宅基地纠纷的类型和特点——以代表性案例为样本

整体来看，“三权”分置下的宅基地具有使用权纠纷易发、多发等特点。统计显示，2005—2015年，我国每年民间调解的宅基地纠纷数量约55.2万件，占同期各类争议的10%［4］。在宅基地流转限制政策放松的背景下，可以预见，宅基地纠纷将会更多。同时，乡村振兴战略的推进使得农村宅基地逐渐成为具有潜在价值的新兴投资领域，这将使宅基地纠纷类型和特点更为复杂多样。此研究结合最高人民法院公布的典型案例、北大法宝收集的代表性案例以及其他公开报道的若干代表性案例，总结当前宅基地纠纷的类型和特点如下。

1.1 类型

宅基地纠纷可分为宅基地权属纠纷、宅基地侵权和宅基地违法。宅基地权属纠纷是宅基地权属确定之前，有关宅基地占有、使用、收益过程中产生的各种争议或争执，如孟珂案［5］的使用争议和常士良案［6］的占有争议。宅基地侵权是宅基地权属确定之后，宅基地权益遭受侵犯的情形，侵权人因侵权行为承担返还原状态、排除妨碍、赔偿损失等民法上的侵权责任，被侵权人可以跳过前置行政管控直接向法院提起诉讼，如王绍悦案［7］的越界拆除墙体和苏某案［8］的拆旧建新。宅基地违法是指当事人行为违反宅基地相关法律规定，本质上仍属于宅基地侵权行为。另外，确权和侵权混杂于一案的复杂情形也经常出现。例如，在李应光案［9］中，政府经调查确认，其宅基地权及其侵权诉请混杂；在刘顺龙案［10］中，1962年生产队归还宅基地继承权属认定与侵占公共道路侵权混杂。

1.2 特点

1.2.1 多样性。多样性包括纠纷起因多样、牵涉主体多样和涉及法律领域多样。其一，纠纷有多种起因，如刘顺龙案和李应光案中的继承、租赁以及王绍悦案中的他人改建扩建、变更土地使用性质等；其二，纠纷往往牵涉多个主体，包括农户、村民小组、非村民小组人员、村委会、乡政府、县政府及土地管理部门等，相互之间法律关系复杂，如孟珂案中涉及村民小组，刘顺龙案中牵涉资源行政管理局等；其三，涉及法律领域多样，包括民法、商法及行政法多个领域。

1.2.2 历史性。大多宅基地纠纷发生年代久远，其中跨年代及跨政策的情形十分常见。例如，王绍悦案涉及1951年土地所有权遗漏登记问题，刘顺龙案涉及1962年生产队退还宅基地及后续继承问题，还有另外衍生出的纠纷双方各自主张权利的法律依据冲突、跨越宅基地私有制与公有制的权属冲突和1982年《中华人民共和国宪法》颁布后宅基地权属的重新登记问题。这都需要通过艰难的调查取证以及对原先法律和政策的适当考量进行综合判断，对裁判者的要求极高。

1.2.3 转化性。宅基地纠纷的处理方式一般是行政性和司法性共存。我国2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，宅基地所有权和使用权纠纷要先由乡或县级人民政府处理，对处理结果不服的，才能向人民法院起诉。这实际上是宅基地纠纷归属前置行政权管理，并且保留向司法机关即人民法院的转化路径。刘顺龙案中，案件经第三人申请行政复议后不服提交法院再审体现了这一点。另外，多数情况下，农村宅基地纠纷还会涉及村民自治领域。由于这类纠纷拖延时间长、家族参与性强、解决难度大、与农民利益关联度高，如果不及时解决，很容易演变为违法犯罪案件，借由宗族势力的对立逐渐转为家族间的械斗。因此，若宅基地纠纷处理不当，还有可能向刑事司法领域转化。

2 多元化纠纷解决机制——当前宅基地纠纷解决路径

依据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》和《中华人民共和国民法典》物权篇关于宅基地权益的规定，在行政前置原则及现有利益保护原则下，当前我国宅基地纠纷的解决已经形成了完整且多元的体系，可分为纠纷消解阶段和事后救济阶段。

2.1 纠纷消解阶段

宅基地纠纷发生后，首先进入纠纷消解阶段。宅基地发生权属纠纷时，行政干预暂不入场，而是交由争议双方自身和调解主体，运用协商和解及各类调解手段，争取在救济前化解纠纷。

2.1.1 和解。在李应光案中，天河区人民法院积极组织双方当事人进行执行和解。双方若能相互达成解除纠纷的和解协议，则该协议经由双方签字确认后，产生并非基于法律的约束力。若双方无法和解，则进入调解或诉讼环节。如苏某案中争议双方在进行协商后未能和解，最终诉诸诉讼途径。

2.1.2 调解。调解包括人民调解和社会团体调解。其中，社会团体调解包括2种不同的类型：一是基于乡村利益共同体的村干部或村小组调解，村干部本身通过基层民主选举产生，具有一定的影响力，如孟珂案中争议双方经村小组组织的人民调解成功确认了宅基地协议，消解了纠纷；二是由社会调解组织进行调解，如人民调解委员会，通过吸纳农村社会中德高望重的人参与调解。

2.2 事后救济阶段

在和解和调解均无法消解纠纷的情况下，案件将进入事后救济阶段。此时，行政干预正式入场，可分为行政调解、行政裁决、行政复议或诉讼3个阶段。

2.2.1 行政调解。由当事人以书面形式向乡、县人民政府国土资源部门提请调解，或由政府部门主动组织争议双方进行调解。例如，在刘顺龙案中，法院以行政机关应先考虑进行行政调解为由，判决其作出行政裁决程序违法。若成功消解纠纷达成协议，则应及时制作调解书，规范纠纷双方的权利和义务。

2.2.2 行政裁决。有关人民政府对未达成调解协议的宅基地权属争议案件提出调查处理意见后，应报上级或同级人民政府作出行政裁决，如刘顺龙案中台江县人民政府作出的处理意见。

2.2.3 行政复议或行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定了宅基地权属纠纷可以提起行政复议或诉讼的两类情形：一是原告或被告不服人民政府对宅基地纠纷作出的处理决定，如刘顺龙案原告不服台江县人民政府作出的处理意见，直接行政起诉该部门；二是对于宅基地权属争议当事人的申请，人民政府作出不予受理决定，可以不经复议直接提起行政诉讼，如常士良案中，原告直接起诉乡政府对划拨宅基地的不作为。

3 宅基地纠纷解决过程中存在的实践问题

3.1 县乡级公权力联系受阻

目前，村委遇到宅基地纠纷大多不愿上报。因此，建立连接县乡公权力治理的机制迫在眉睫。例如，在王改红案［11］中，王改红购买私自发包的王红葵的宅基地，村干部以村里未收钱为由拒绝介入，并未上报县政府，纠纷便一直搁置并拖延数年，直到县政府巡察组下乡巡察才得以解决。

3.2 行政权力介入宅基地纠纷前后信息沟通不畅

目前存在行政权力介入前的社会调解与行政权力介入后的人民政府和主管部门沟通与衔接不畅问题，导致社会团体调解后人民政府主管部门往往不对调解协议在法律上确权，并且大多数情形下都将其转给法院。例如，在孟珂案中，村小组认证的人民调解结果最终需要由法院进行认定。

3.3 存在农民畏惧行政诉讼的现象

农民对行政诉讼的畏惧导致纠纷多停留在行政机关的行政裁决，很难向行政诉讼继续迈进。其中，农民本身的诉讼能力与行政诉讼不匹配是主要原因。在吴树宝宅基地使用权纠纷一案［12］中，吴树宝以投诉的方式找到县自然资源局并获得了其承诺的法律援助后，才敢进行行政诉讼。另外，法院受案标准不一，对于何种情况下会判定为应由政府处理宅基地使用权争议，何种情况下会判定为相邻关系，尚未统一标准，这也成为农民为避免“多余的麻烦”放弃诉讼的重要缘由。

3.4 私力解纷方式未能有效发挥作用

过于强调法治，忽视行政权力介入前的协商和解和社会调解功用，是导致“多元化”纠纷解决机制未能充分发挥作用的重要原因。目前，纠纷解决机制的实践情况是，大多数案件选择跳过前置协商和解和社会调解，直接进入行政程序。如刘顺龙案中，政府部门在可以进行调解的情况下选择跳过前置程序直接作出裁定。实际上，通过人民政府或国土资源主管部门下达处理决定，解决宅基地权属争议案件的数量占总数的47.4%，基本接近总量的半数。这在一定程度上反映了前置协商和社会调解在“多元化”纠纷解决方式中的式微。

3.5 农村习俗对宅基地纠纷解决的影响被低估

部分地方村民将宅基地视为宗族根系，并拒绝将相关纠纷诉诸行政途径［13］。这一现象说明宅基地纠纷法治解决途径的介入需要处理好与乡治的关系，两者不能走向二元对立。在苏某案和孟珂案中，法院裁判都考虑了民俗和邻里友好等乡约习惯，这些提醒人们要认真对待乡规习俗等乡治因素。

4 宅基地纠纷解决机制未能有效发挥作用的主要原因

4.1 法治与乡治的冲突与矛盾

在加强农村改革与城镇化转型时期，将法治与乡治理念结合形成宅基地纠纷多元化解决模式，是农村集体土地改革的必要举措。但是，过于强调依法治国与基层权力机关对宅基地纠纷治理影响的日渐式微，以及农村在城镇化转型时期法治与乡治、“迎合城镇化的新农民”与“排斥城镇化的旧农民”思想的对立与碰撞，是导致当前宅基地纠纷解决机制难以有效发挥作用的主要原因。

在乡村自我治理能力削弱的转型时期，对于包括宅基地纠纷在内的矛盾和冲突，乡村自我消解纠纷已越发困难，需要国家运用治理手段进行干预，而这带来了外来法治与本土乡治的冲突。由此，转型社会所带来的城乡二元结构的乡村人口居住模式，在“离土农民”和“守土农民”之间的乡村邻里关系维系上，则催生了某种微妙的变化。某种传统乡村的“熟人社会”人际关系，夹杂着现代城市的“陌生人社会”人际关系，构成了当下转型乡村的复合型人际关系，并呈现为常态。这一复合型人际关系对宅基地纠纷解决机制的构建产生了重大影响，其要求将村治与法治相结合，不能偏废。