乡村治理有效的价值、现存障碍与破解路径

［摘 要］ 全面推进乡村振兴是当下及未来很长一段时期的重大任务。乡村治理有效既是乡村振兴战略的要求之一，也是实施乡村振兴战略的基础和保障。目前，我国乡村治理存在治理主体参与度不高、治理内容更加复杂多变、治理方式亟待与时俱进等问题。为此，需要构建多元共治新格局，汇聚形成政治、自治、法治、德治及智治“五治融合”的合力，破解乡村治理障碍。

［关键词］ 乡村治理；乡村振兴；自治；法治；德治

［中图分类号］ D422.6 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）09--4

0 引言

全面推进乡村振兴，是脱贫攻坚战取得胜利后“三农”工作重心的历史性转移，也是推动我国经济转向高质量发展阶段的必然要求［1］。乡村振兴战略是在党的十九大报告中首次提出的，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是其总要求。其中，“治理有效”既是重要内容，也是乡村振兴的重要保障。习近平总书记也强调：“乡村振兴要夯实乡村治理这个根基。”历史和实践证明，加快构建乡村治理体系、实现治理有效是乡村振兴的重要根基［2］。正因此，2022年中央一号文件特别提出要突出实效改进乡村治理。基于此，梳理总结乡村治理有效对于实施乡村振兴战略的价值，分析当前我国乡村治理面临的障碍，并提出相应解决对策。

1 我国乡村治理模式的变迁

乡村治理是指如何对乡村进行管理，或乡村如何通过自主管理，从而实现乡村社会的有序发展［3］。以历史阶段和治理方式差异为依据进行划分，我国乡村治理实践大致经历了以下4个模式的变迁。

1.1 1949年以前：“双轨政治”模式

费孝通先生在《乡土中国》中提到，传统的乡土社会并没有诉讼这样的事情产生或者比较少，村民之间如果产生了争议，往往寻求长老进行裁判，这就是“长老统治”。这样的力量在费孝通先生看来就是一种自下而上、无形的自治权力。同时，我国传统社会还有一种权力，即自上而下的皇权，其代表着中央政权的控制。所以，1949年以前我国的乡村治理是非常复杂的，既可能有政权的力量，也可能有自治的力量，自治有时体现的是宗族与家族的力量；有时体现的是乡绅与士绅的力量。因此，1949年以前我国的乡村治理是“双轨政治”模式。

1.2 1949—1977年：“政社合一”模式

1949年后，随着农村集体化运动的推进，我国建立了人民公社制度，形成了以公社、生产大队、生产队为基础的农村基层治理格局，三者通过自上而下的纵向权力机制对乡村社会进行治理。众所周知，“政社合一”是人民公社最明显的特征之一。1949—1977年我国的乡村治理是“政社合一”的治理模式。

1.3 1978年至党的十八大以前：“乡政村治”模式

改革开放后，我国乡村治理模式再一次经历变革。随着全国普遍推行家庭联产承包责任制，逐步废除人民公社，建立乡（镇）政府，逐步实现政社分开。与此同时，有些村庄开始自发地成立各种类型、名称不一的自治组织。1981年春，这些自治组织被统称为“村民委员会”。1982年《中华人民共和国宪法》明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织。“乡政村治”的乡村治理模式便在广大乡村开始实行起来。“乡政村治”是指国家在乡（镇）一级设立乡（镇）基层政权，依法对乡（镇）进行行政管理，乡镇以下的农村实行村民自治。“乡政”以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性；“村治”则以村规民约为后盾，具有高度的自治性和民主性。

1.4 新时代：“三治合一”模式

随着我国特色社会主义进入新时代，中央为加强乡村治理作出新部署。党的十九大报告强调，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治合一”的乡村治理模式形成。

虽然都是对乡村社会进行治理，但是我国1949年前的乡村治理与1949年后的乡村治理是有本质区别的：前者是为了维护统治阶级利益的需要，侧重于统治；后者是为了让乡村既充满活力且和谐有序，具有民主性。

2 乡村治理有效的实践价值

作为乡村振兴的重要内容和重要保障，乡村治理有效对于全面推进乡村振兴具有重要作用。

2.1 有效的乡村治理可以为乡村振兴提供良好的社会秩序

“治理”的核心要义是促进社会和谐稳定。第一，有效的乡村治理可以化解农村社会矛盾。近年来，我国乡村治理能力和水平得到大幅提升，农村社会和谐稳定有序。但是，当前农村社会矛盾依然呈现出数量多、性质错综复杂、形式多样、调处难度大和激化因素多等特征，治理难度较大。有效的乡村治理通过党建引领的政治、自治、法治、德治及智治“五治”融合的乡村治理模式，能有效防范社会风险，将矛盾化解在早、化解在小、化解在基层。第二，有效的乡村治理可以构建和谐乡村关系。传统乡村社会是知根知底、互帮互助的熟人社会，人与人之间遵循熟人社会特有的乡土逻辑，血缘、亲缘和地缘是维系情感的基础条件，人情是构建社会关系的重要纽带。在工业化、城镇化的双重冲击下，我国农村社会发生翻天覆地的变化，乡村社会结构发生重要变迁：社会主体由稳定性向流动性转变，社会生活由同质性向异质性转变，社会关系由熟悉性向陌生性转变等。有效的乡村治理可以加强组织与组织、组织与个人、个人与个人之间的沟通交流，特别是通过德治，有助于营造文明村风、家风、民风，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽；通过法治，提升广大乡村干部及村民法治素养与意识，将矛盾与纠纷在法治“轨道内”解决，切实保障村民合法权益和村集体利益，促进农村和谐稳定。

2.2 有效的乡村治理可以为乡村振兴培养积极的参与主体

乡村振兴，关键在人，关键在充分调动广大农民及其他治理主体的积极性，发挥其主体作用。善治乡村，能够提升各级党委政府带领民众参与乡村振兴的能力及水平，可以通过自治强化村民的主人翁意识，充分发挥农村主体自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用。让公众主动参与，充分享受乡村治理、乡村振兴的成果，从而持续增强其获得感、幸福感、安全感。

3 实现乡村治理有效过程中存在的障碍

在中国共产党的领导下，我国乡村治理顺应农村经济社会发展的规律，乡村治理取得了巨大成效：治理主体从一元到多元，治理模式从村民自治转向多元共治，治理内容不断丰富，治理形式不断创新［4］，为我国乡村社会发展提供了坚强有力的保障。但是从实践来看，不同区域乡村治理还存在共性问题。

3.1 乡村治理主体参与度不高

乡村治理的重要特性之一即是治理主体多元化。各级党委政府、农村基层党组织、村民委员会及村民等都是乡村治理的主体，在实现乡村治理有效中发挥了一定的作用。但是从整体来看，还存在多元主体参与不充分、不平衡、不协调的问题。一是乡镇政府职能转变不到位。实践来看，一些乡镇政府承担管理职能较多，在乡村治理上还存在越位、缺位、错位的现象。二是村两委作用发挥不充分。在乡村治理中，村两委承担了重要职责，也发挥了较大作用。但是，有些村两委还存在组织不健全、软弱涣散、领导核心发挥不够及组织力弱化等问题。三是村干部参与乡村治理的素质和能力还有待加强。广大农村干部是党和国家在一线基层各项方针政策的执行者和传达者，更是乡村振兴、乡村治理的领头者和服务者。但是从实际来看，部分地区乡村干部存在年龄偏大、思想僵化、素质不高、知识不足和工作方法简单粗暴等问题，还不能满足实现乡村治理有效的要求。四是农民作为乡村治理主体参与不足。农民参与乡村治理是提升乡村治理效能的重要途径。农民作为乡村治理的受益对象和参与主体，其直接参与乡村治理的过程有助于让基层治理更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力［5］。我国传统乡村社会的流动性很小，农民作为其治理主体，生于斯，长于斯，高度稳定，而现在大量农民工季节性在城乡之间“漂浮流动”，导致了乡村治理主体的高度可变性。加之部分富裕农民在县城、城镇买房居住，虽然其户籍是“乡村成员”，但根本不在乡村生活，也就无法成为乡村振兴和乡村治理的“有效主体”［6］。此外，在乡村治理过程中，进城务工经商农民较多，留守在农村的农民以老人、妇女、儿童居多，但这些人员普遍文化水平有限、参与意识与能力不足，影响着乡村治理成效。

3.2 乡村治理内容更加复杂多变

改革开放初期，乡村建设的目标是发展农村生产力，解决农民温饱问题。现在，我国乡村建设目标发生重大变化，由过去以经济发展为主转向了推进农村经济等各方面全面协调发展。同时，经过40多年的改革开放，农村社会发生了巨大变化。一方面，乡村治理的范围扩大；另一方面，乡村社会出现很多新情况、新矛盾、新挑战，乡村治理内容更加复杂，对乡村治理水平和治理能力提出更高要求。

3.3 乡村治理方式亟待与时俱进

传统乡村是一个礼俗社会，主要是通过伦理道德、乡规民约，通过讲理、讲情来维系乡村社会的秩序。费孝通先生在《乡土中国》中提到的“差序格局”概念，深刻阐述了我国传统乡村社会结构和社会关系的本质［7］。在流动性增强和市场化加快的影响下，原本维系乡村社会秩序的乡规民约、村社伦理在当下农村受到巨大冲击，作为礼俗社会，德治缺乏一个实施的条件。而乡村治理中，法治还存在公众法治意识淡薄、法治队伍力量薄弱等问题。

4 破解乡村治理障碍的路径

4.1 构建多元共治新格局

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导［8］。始终坚持党对农村工作的领导，是农村取得改革和发展重大成就的根本原因。因此，构建乡村多元共治新格局，首先要加强基层党组织建设。一方面，通过理论学习、研讨等方式切实提升基层党员干部的责任担当意识，从而使其更好地投入乡村治理事业中。另一方面，通过队伍建设，强化基层党组织党员干部管理与监督。培养选拔基层干部时，应当优先选择党性强、有能力、肯干事的优秀人才。同时，加大监督考核力度，激发农村党员干部干事创业热情。其次是要切实转变乡（镇）政府职能。乡（镇）政府要进一步简政放权，向市场、向社会让渡更多的权力，激发市场活力，激发整个社会参与乡村治理的活力，使乡村治理成效更加凸显。

4.2 深化村民自治实践

村民自治制度对促进农村经济发展、维护乡村社会和谐稳定和推动农村基层民主政治建设发挥了积极作用。深化村民自治实践是实现乡村治理有效、推进乡村全面振兴的关键环节。一是提升村民参与乡村治理的意识与能力。要想实现村民自治，首先必须保障村民有效参与自治［9］。村民参与乡村治理的意识是其参与乡村治理的出发点。另外，只有参与，才会提升其主体意识和满意度。因此，必须要把村民的积极性、主动性、创造性调动起来。一方面，通过宣传引导、互动交流等方式提高村民对村庄公共事务的关注程度，提升其主动参与的积极性；另一方面，通过教育培训、发挥党员先锋模范作用、经验探讨等形式提升村民的参与能力。二是创新村民自治形式。一方面，利用微信、QQ等网络平台，拓宽村民参与自治的渠道；另一方面，针对大学生、农民工等在外群体，可以灵活变通时间，在返乡期间邀其商讨村内重大事务，提升村民自治的深度与广度。

4.3 推进乡村法治建设

法治是乡村治理自上而下的硬约束。一是加强乡村法治宣传教育。一方面，通过“法律赶集”等方式开展普法宣传活动，营造“学法、懂法、守法、用法”的乡村法治文化氛围；另一方面，开展法治进乡村宣讲活动，从村民关注的案例、法律规定讲起，逐步提高村民法治素养，引导干部群众自觉依法办事。二是切实提高农民工法治意识和依法维权能力。面对生活工作在外地的农民工，可利用春节前农民工返乡之际，开展返乡农民工维权法律知识宣讲活动，提高农民工学法用法水平，引导他们依法表达利益诉求。三是严格执法，树立法律权威。一方面，执法人员必须严格按照法律规定和法定程序秉公处理案件，真正做到以事实为依据，以法律为准绳，不搞“关系执法”“人情执法”，做到见违必纠、纠违必罚、罚之有据、罚之得当；另一方面，纪检监察部门要加大监督检查力度，推动法治乡村建设各项工作落地、落实。