农村社区社会组织参与乡村治理研究
作者: 何春冏[摘 要] 农村社区社会组织作为近年来一个新兴的治理主体,对加强和创新乡村治理发挥着重要作用。当前,农村社区社会组织参与乡村治理面临诸多困境,如自身建设存在不足、组织资金得不到充分保障、村民对农村社区社会组织的认同度不高、“越位”与“缺位”现象普遍存在等。为了有效解决这些问题,要从乡镇政府、农村社区社会组织、村民等层面提出针对性的对策,从而使乡村社区社会组织更好地参与乡村治理,实现乡村治理体系的创新,从而进一步推进乡村振兴战略的实施。
[关键词] 农村社区;社会组织;乡村治理
[中图分类号] D422.6;C912.2 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)11-0-4
1 相关概念
1.1 农村社区
2015年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》简单界定了农村社区,指出“农村社区是农村社会服务管理的基本单元”。笔者认为,农村社区是由居住在农村的一定数量人口组成的相对完整的区域社会共同体。其主要构成要素通常包括以下几点:具有辽阔的地域且村民居住较分散;村或镇是村民生产和作息的主要活动中心;农业为主要产业(包括种植业、养殖业等);村民有大体相同的生产方式、价值观和生活习俗。
1.2 农村社区社会组织
我国的社会组织是指自改革开放以来,介于政府与市场之间,由民众自愿组成的,具有一定非政府性、公益性、志愿服务性的各种组织类型。在该定义基础上,结合2017年12月民政部发布的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中对社区社会组织的描述,笔者认为,农村社区社会组织是指由村民自主发起并成立,在本村范围内开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。根据目的和功能的不同,可以大致将我国农村社区社会组织分为以下几类:文化娱乐类、公益慈善类、生活服务类及经济合作类[1]。
1.3 乡村治理
乡村治理指各治理主体通过互相交流、支持、合作等方式,在农村社区内为村民提供公共服务和公共产品、参与农村公共事务管理、维护农村社区稳定秩序的过程[2]。结合2017年6月中共中央和国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,将我国参与乡村治理的主体大致划分为以下4类:领导核心地位的基层党组织、主导地位的乡镇政府、基础作用的村民委员会及发挥协同作用的农村社区社会组织。
2 农村社区社会组织参与乡村治理的必要性
2.1 激发村民参与治理的积极性,完善基层群众自治
农村社区社会组织的存在相当于在村民和乡镇政府、村委会之间架起了一座沟通桥梁。一方面,农村社区社会组织由本村村民自发组建成立,可以说是村民意识的集合体,因此,在吸引村民参与及聚集整合民意等方面具有天然的优势。村民通过组织化的形式可以更好地表达自己的诉求与意见,并积极参与乡村治理工作。另一方面,乡镇政府、村委会等可以通过农村社区社会组织将各种方针政策、社区活动等更清晰、完整地传达给村民。同时,村民在组织内部通过相互交流讨论,有利于理解传达信息,从而推动下一步治理工作的开展。通过农村社区社会组织,村民和村民之间、村民和其他治理主体之间可以形成一种良好的互动氛围,加深彼此之间的联系。这在一定程度上缓解了农村因地域广阔带来的影响,有利于吸引和调动更多村民参与乡村治理工作,从而完善基层群众自治。
2.2 提供多元精准的社区公共产品和服务,满足村民日益增长的美好生活需要
目前,我国公共产品和服务往往由政府单独提供。但是基层政府受财政有限和信息成本等约束,只能提供基本的公共产品和服务,导致农村社区的公共产品和服务单一、低效,无法有针对性地满足村民不同的服务需求。而农村社区社会组织恰好可以弥补这一缺陷。一方面,农村社区社会组织诞生并成长于农村,可以更精准地捕捉村民的需求,从而提高农村社区公共产品和服务的质量,满足村民多元化和个性化需要。例如,生活服务类组织,相较于乡镇政府而言,更了解本村幼儿、空巢老人、残疾人等困难或弱势群体的具体情况,可直接、准确地为其提供生活照料、医疗救助和精神慰藉等服务。另一方面,农村社区社会组织通过承接政府购买服务,不仅能提升自身可信度和产品服务的规范化水平,而且能在一定程度上分担政府的职能压力,促进政府职能转变。
2.3 化解农村社区矛盾,维护农村社区和谐稳定
费孝通在《乡土中国》一书中提出中国的乡村“是一个‘熟悉’的社会,没有陌生人的社会”,乡亲的交往全凭相熟度、关系度。但是,随着改革的推进,农村社区不断转型,农村“熟人社会”趋于崩溃瓦解,由此引发了村民与村民之间、村民与政府等治理主体之间的各种矛盾[3]。而农村社区社会组织能发挥自身形式多样的优势,重构农村社区集体精神,协调农村社区的矛盾,进一步构建和谐稳定的社区氛围。例如,法律咨询服务组织可利用专业的法律知识来协调各方的矛盾纠纷,建立平等的协商机制,有效避免官方在处理矛盾时因太过刚性产生的不足。另外,农村社区社会组织通过帮扶村内困难或弱势群体,有利于缓解其生活压力和精神压力,增强其对农村的认同感和归属感,从而推动和谐农村的建设。
2.4 创新乡村治理体系,推动乡村治理体系现代化
与城市社区治理相比,我国农村社区治理长期以来都是国家治理体系中的短板。基层党组织、乡镇政府、村委会等作为现阶段我国乡村治理的主体,都不可避免地存在些许不足。首先,基层党组织的角色和功能淡化,部分党员服务意识淡薄;其次,部分乡镇政府垄断治理工作,缺乏有效竞争;最后,部分村委会的主动意识缺失,对上级政府指令往往按部就班。而农村社区社会组织的参与可以为乡村治理注入新的活力,打破以往农村社区内治理工作“三足鼎立”的局面。在公共服务与公共产品提供方面,农村社区社会组织与其他治理主体形成良性竞争,一定程度上可以破解政府垄断导致的腐败和寻租等现象,营造公开公正的治理氛围。此外,农村社区社会组织还可以作为监督和评估治理工作的第三方,在治理过程中对其他治理主体进行监督,保障其工作行为的规范性。
3 农村社区社会组织参与乡村治理的困境
目前,虽然我国政府已经认识到社区社会组织参与乡村治理的重要作用,也颁布了关于扶持和加强社区社会组织参与乡村治理的各项政策意见,但在实践中,农村社区社会组织参与乡村治理时仍面临诸多困境。
3.1 自身建设存在不足
首先,农村社区社会组织由村民自发组建而成,受村民管理经验和管理理论不足的限制,导致组织缺乏成熟、规范的管理方法和管理模式,由此引发领导混乱、制度不全、管理松散、决策随意等不良现象,最终造成组织名存实亡。
其次,由于村民的受教育程度和思想觉悟普遍不高,缺乏相关的治理知识,也没有经过系统培训,不具备参与农村社区治理的能力,严重影响组织自身能力的提升。同时,受农村“空心化”的影响,农村社区组织“老化”现象较严重,组织人员通常由村内老人或者妇女组成,缺乏社区精英和职业群体等具有专业素养的人群参与[4]。
最后,很多农村社区社会组织存在架构简单、功能单一和规模较小等问题。同时,部分组织无法正常登记注册,缺乏合法的身份,难以受到法律保护,导致其发展潜力受到阻碍,参与乡村治理工作时就不可避免地会表现出表面性、随意性和边缘性。
3.2 组织资金得不到充分保障
现阶段,我国农村社区社会组织的资金来源主要包括政府财政资助(政府直接拨款或购买服务)、村民缴纳的会费和社会捐赠。但是,目前农村社区社会组织的组织资金仍得不到充分保障。首先,政府财政资助虽然占据绝大部分,但政府财政资助的主要对象是发展较好、规模较大及登记注册的组织,而对于规模较小或者尚未登记注册的组织,则无法享受到政府的财政支持。其次,受村民经济收入普遍不高的限制,村民自发缴纳的会费对组织来说往往是杯水车薪,无法满足组织长期生存发展的需要,也无力支持组织开展规模化的社区治理行动。再次,现阶段我国慈善捐助的资金往往流向社会上比较出名的社团、公益组织或者慈善基金会等,对农村社区社会组织这一新兴组织的捐助尚未形成社会趋势,农村社区社会组织收到的社会捐赠资金少之又少。最后,由于农村社区社会组织本身的公益性和非营利性特点,自身缺乏创收能力,致使成员的参与热情受到消减,无法有效参与乡村治理。
3.3 村民对农村社区社会组织的认同度不高
首先,村民对农村社区社会组织的认识不足。受传统思想的制约,村民对乡村治理主体的认识还局限于乡镇政府和村委会,在遇到问题或困难时第一时间想到的往往是权威的官方主体。对于新兴的农村社区社会组织,特别是尚未登记注册的,村民会错误地认为其是一个不正规、不合法的小团体,没有将其当作乡村治理主体来看待。
其次,村民参与农村社区社会组织的热情不足。当前,大部分村民认为加入农村社区社会组织是社区精英和农村干部的事情,而且加入农村社区社会组织并不能为自己带来经济收入,相反,还可能需要缴纳会费,由此产生抵触情绪,不愿加入农村社区社会组织。
3.4 “越位”与“缺位”现象普遍存在
一方面是乡镇政府和村委会的“越位”。在实际的乡村治理过程中,部分地区的乡镇政府和村委会利用行政权力,将农村社区社会组织变为自己管辖范围内的治理工具,导致其具有浓重的“官办”和“官运作”色彩。此外,由于乡镇政府和村委会对农村社区社会组织缺乏信任和重视程度,忽略其治理作用,对其授权和委托有限,甚至依靠行政权力强行控制农村社区社会组织,其开展什么样的活动,提供什么样的服务,都由乡镇政府和村委会决定,这在很大程度上限制了农村社区社会组织的成长空间。另一方面是农村社区社会组织在某些领域的“缺位”。乡村治理涉及村内各项事宜。但是,农村社区社会组织在实际参与乡村治理的过程中,其服务和帮助对象往往是村内的留守老人、留守儿童或残疾人士等弱势群体,而没有满足其他大多数村民的生活需要,最终导致农村社区内本应提供的公共产品或服务没有提供到位,影响农村社区社会组织参与乡村治理的深度和广度[5]。
4 农村社区社会组织参与乡村治理的路径
4.1 乡镇政府层面
4.1.1 合理规范资金分配,加大财政支持力度。首先,对于规模较小及尚未登记注册的农村社区社会组织,政府应一视同仁,将其视为乡村治理的主体,重视其在乡村治理中的作用。政府在购买服务时,应保证竞标过程公平、公正、公开,使所有农村社区社会组织都能参与竞标。同时,加大服务购买力度,在不影响市场秩序和政府权威的前提下,尽可能地将服务和产品交由农村社区社会组织提供,实现转变政府职能和增加农村社区社会组织资金的双赢局面。其次,政府应将资金向农村社区倾斜,确保农村社区社会组织的各项活动能顺利开展,为农村社区社会组织参与乡村治理做好充足的资金保障。需要注意的是,要结合农村和农村社区社会组织的实际情况拨付资金,避免出现权力寻租和腐败等现象[6]。
4.1.2 明晰农村社区社会组织的定位,对其增权赋能。基层政府应转变治理观念,抛弃总揽总管的思维,将农村社区社会组织视为同等的治理主体,并将自身部分权力适当下放给农村社区社会组织。只要农村社区社会组织能完成的,政府坚决不能越位。政府更多时候应做一个宏观调控者,在大方向上引导农村社区社会组织参与乡村治理。此外,政府可通过购买服务、公益创投、委托项目等多种形式,将农村社区中的服务性与公益性工作转移托付给农村社区社会组织,确保其可以定期参与社区治理,避免组织流于形式,沦为“僵尸组织”。
4.1.3 降低登记注册门槛,积极培育农村社区社会组织。现行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对社会组织登记注册的场地、人员、经费等要求较高,致使很多农村社区社会组织没有登记注册的资格,得不到合法的身份参与乡村治理工作。为此,政府应根据情况适当降低登记注册门槛,简化工作程序,提高审批效率,使各农村社区社会组织都能尽快参与乡村治理工作。同时,政府还要通过制订专项计划、建设支持平台、加强政策扶持和补齐工作短板等方式来实施农村社区社会组织培育发展计划,为其生存发展提供必要的支持和保护,同时增强其治理能力[7]。