“村企联动”推进共享农庄建设的地方实践研究
作者: 王蕊蕊[摘 要] “村企联动”推进共享农庄建设不仅可以丰富农旅业态,吸引返乡人群及旅居游客,解决农民就业问题,增加农民收入,还可以改善当地居民的居住环境,完善周边配套设施,实现农村资源资产效益最大化,带动乡村实现全面振兴。当前,海南省三亚市共享农庄建设取得了一定的成效,但也存在诸多问题,如“村企联动”进展缓慢、村集体经济普遍薄弱、共享农庄建设后续乏力等。为了有效解决这些问题,在今后的发展中,三亚市要采取加强基层组织建设、发挥支部引领作用,深化农村综合改革、破除“村企联动”发展障碍,发展壮大集体经济、培育乡村振兴动能等措施。
[关键词] “村企联动”;共享农庄;三亚市
[中图分类号] F327;F592.7 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)11--4
1 三亚市“村企联动”推进共享农庄建设的基本情况
近年来,三亚市委、市政府高度重视乡村振兴战略的贯彻实施,以“村企联动”、共享农庄和合作社建设等为抓手,发展乡村特色产业。2017年,三亚市出台共享农庄建设行动方案,提出创建20个共享农庄的目标。按照“多规合一”要求,三亚市把共享农庄建设纳入“十四五”农业农村现代化发展规划,把红花共享农庄、大茅远洋生态村共享农庄、海棠稻香共享农庄等项目纳入所在村的实用性村庄规划。截至2021年12月,三亚市共吸引了农垦南繁产业集团等3个农垦改制企业和远洋集团等13家有实力的企业参与共享农庄建设,在项目合作、资源整合等方面与村集体及村民共建、共享、共治,实现互惠共赢。同时,三亚市结合《三亚市美丽乡村建设管理三年提升行动实施方案(2021—2023年)》,认真落实《海南省支持共享农庄发展十一条措施》,以11个示范村典型带动,高质量推动美丽乡村建设,打造“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的海南自贸港新乡村共享经济[1]。其中,三亚市吉阳区红花村共享农庄采取“企业+村委会”共建的形式,由企业专心做市场,将管理服务和协调职能交给村集体,实现了合作共赢。三亚市吉阳区大茅村采用“公司+农户+合作社”模式,盘活大茅村农户闲置土地,提升土地利用价值,由传统大田轮作发展成高效农业产业,增加了农民收入[2]。在共享农庄新业态带动下,大茅村实现了村集体经济和农民收入“双增长”,村民人均纯收入由2013年的每人每年6 700元增长至2020年的每人每年21 500元。西岛渔村以“政府+企业+居民”的模式探索发展振兴新路径:防止大拆大建,在保留原有建筑特色和文化的基础上,通过社区回购或租赁等形式,保护和整合利用好西岛老屋;成立西岛渔村文创馆,鼓励村民制作特色手工艺品,发展传统手工艺品产业[2]。
目前,三亚市通过“村企联动”模式统筹周边乡村农业和旅游资源,整合形成6条以共享农庄为核心节点的乡村旅游精品线路,在传统农家乐、乡村民宿基础上,拓展了婚纱摄影、运动绿道、研学基地和渔船海钓、农夫集市、田园民宿等新业态,形成了集观赏、娱乐、购物、科普、教育、研学、住宿和餐饮等于一体的复合消费新场景,激活了乡村消费环境。总体而言,以产业为核心,探索建立“村企联动”帮扶模式,按照全域旅游的要求,引入多元市场主体,优化利益联结机制,因地制宜打造乡村游产品;支持利用闲置农房发展民宿,打造特色田园综合体,积极发展共享农庄,成为三亚市有效且最富有地方特色的乡村振兴举措[2]。
2 “村企联动”推进共享农庄建设中存在的问题
2.1 “村企联动”进展缓慢
笔者通过调研发现,从2017年共享农庄行动方案出台到2021年11月,只有38家企业参与或有意向参与三亚市美丽乡村建设(含共享农庄建设),其中天涯区11家,吉阳区2家,海棠区9家,崖州区11家,育才生态区5家。
2.1.1 企业投资意愿不强。调研发现,三亚市美丽乡村建设招商工作虽然积极主动,但由于受“多规合一”上位规划和生态环境保护等因素的影响,乡村地区可用的建设空间有限,加上为留足城市发展空间,较大地压缩了乡村集体建设用地额度,已有的建设用地大多零散分布,且乡村规划编制滞后,农村土地制度改革推进缓慢,“三块地”改革(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革)未取得实质性进展,难以满足投资企业产业配套设施建设用地需求,许多企业在投资商谈中心存顾虑,导致投资意愿不强,招商签约多、落地少,有实力的大型企业更少,甚至还有部分签约企业退出。在已签约的38家企业中,参与美丽乡村产业发展有实质性进展的只有15家,其余都是有意向参与。
2.1.2 农村营商环境差。第一,农村产业项目审批手续烦琐,“放管服”改革滞后,集体建设用地散而少,配套设施建设用地供地难、无地供应问题突出,难以吸引社会资本进入农业产业。第二,村干部服务企业、为企业排忧解难意识淡薄,化解企业与村民之间矛盾的能力低。第三,农村人居环境普遍较差,基础设施不完善,难以吸引和留住企业。
2.2 村集体经济普遍薄弱
2.2.1 村集体经济收入少。农村集体经济发展项目的经营方式主要包括自营、出租、入股等。在三亚市农村集体经济收入中,几乎没有自营收入,主要依靠出租集体资产、资源或以集体资产、资源入股来获取收入,收入渠道较为单一。部分村庄(如桶井村)因集体用地少,难以发展农村集体经济;部分村庄因村集体土地被征用,失去了土地租金收入,只能依靠上级划拨经费维持运转。部分集体经济组织将土地租金、房屋出租收入除留少部分用作日常经费外,其余全部分给村民,导致村集体经济积累少或无积累。
2.2.2 村“两委”带动发展能力弱。调研发现,三亚市部分村干部表现出怕作为和不作为现象。由于一届村干部任期短,部分村干部只求任期内平稳度过,不敢也不愿发展集体经济,怕搞砸了受埋怨,怕搞垮了受连累,更怕背上新的债务,思想上顾虑重重,普遍存在“不求有功,但求无过”的消极思想,导致村集体经济一直不能取得有效进展。
2.2.3 政策扶持力度有待增强。2021年12月3日,三亚市农业农村局发布了《三亚市发展农村集体经济管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》),其中第六条指出:市、区应当整合涉农资金,利用好现有财政、税收、金融等扶持政策,积极发展农村集体经济;市、区优先安排基础设施建设,通过道路、供水、供电、排水、通信、污水处理、垃圾处理、厕所改造等基础设施配套,发展农村集体经济等。通过分析发现,《管理办法》倾向于对农业产业、基础设施和支农惠民的扶持,而对村集体经济发展的直接投入基本没有,鼓励发展农村集体经济的优惠政策少且较为笼统,不够细化,影响了政策扶持应有效果的显现。总之,优惠政策少且难以真正落地、启动资金明显不足、现代农业技术缺乏成为当前发展集体经济面临的主要困难。
2.2.4 集体资产管理不到位。调研发现,在一些行政村和所辖自然村(村小组)之间存在“治权”与“产权”脱节的现象。自然村(村小组)管理着大量的集体资产,却无自治组织,部分自然村甚至没有基层党组织,根本无法实施有效管理。行政村有自治组织却没有集体资产,也难以对集体资产进行有效管理,导致部分村集体资产资源管护不到位,集体土地、林地、水面资源长期闲置,无人管理[3]。部分村集体发包土地因多种原因,出现土地承包期过长、面积过大、租金过低等不合理现象,从而使集体资产流失,对发展村集体经济极为不利。
2.3 共享农庄建设后续乏力
2.3.1 共享农庄建设进展缓慢且投入巨大。2016年,三亚市计划到2020年在92个行政村中建设54个美丽乡村(含共享农庄),2017年又提出力争实现全市行政村美丽乡村全覆盖。截至2019年9月,三亚市启动了66个美丽乡村建设项目,其中已建成30个(含基本完工),约占计划完成数(行政村数)的32%,另有18个在建、18个仅开展了前期工作,整体进展缓慢,且后续建设时间紧、任务重。2022年1月18日,三亚市政府常务会议审议通过《关于以共享农庄为抓手支持美丽乡村示范村建设的八条措施》,建议进一步加快三亚市11个美丽乡村(共享农庄)示范村建设,带动乡村实现全面振兴,并明确三亚市级财政计划分3年安排每个市级美丽乡村示范村提质升级改造补助资金3 000万元。可见,共享农庄建设主要由市政府统筹庞大的建设资金,这将给市财政带来巨大的压力。
2.3.2 政府、企业、农户合力建设机制尚未建立。共享农庄建设不仅仅是政府的事情,亦需要各方参与。但从近几年的建设情况来看,部分村干部依赖思想严重,坐等市、区政府开工建设;村民参与度不高,甚至认为这是政府的任务,与己无关,麻木观望;社会企业参与度不高,投资意愿不强,导致共享农庄建设存在招商难或者虽然招商成功但资金难以落实的问题。据统计,截至2021年11月,虽有近48个产业项目拟进驻美丽乡村示范村,但大多无实质性进展。
2.3.3 共享农庄可持续建设堪忧。已建成的共享农庄后期还需要大量的维管费用和提档升级建设费用,在“村企联动”成效有限、村集体经济普遍薄弱、特色产业发展不足、社会资本投入意愿不强的情况下,一味依靠财政资金显然不是长久之计,一旦财政资金保障困难,已建成的共享农庄运转将受到严重影响。调研发现,三亚市天涯区槟榔村美丽乡村建设(共享农庄早期)时间最早,投入的资金和其他成本也较多,是三亚市新农村建设的典型,但后来因产业发展滞后、基础设施投入不足、乡村旅游软环境没有改善、环境卫生脏乱差等,导致后续发展不但缓慢,而且出现了衰退的现象。
3 “村企联动”推进共享农庄建设的建议
3.1 加强基层组织建设,发挥支部引领作用
农村基层党组织是发展村集体经济的重要领导力量,只有支部班子强、党员模范作用好,才能组织群众、带领群众开展“村企联动”,促进村集体经济发展壮大,推进美丽乡村建设,实现乡村全面振兴。
3.1.1 选优配强村支部带头人。三亚市要高质量推进农村换届,采取“目标选人”方式,让思路清、路子广、办法多及想干事、能干事、会干事、干成事的乡村能人担任党支部书记。同时,将村集体经济发展纳入目标责任考核和基层党组织书记抓党建述职评议的考核内容,细化考核指标,突出责任导向,及时撤换调整不称职、不胜任的党支部书记。
3.1.2 培育乡村能人型干部。首先,挖掘人才。三亚市要创设条件,吸引高校大学生、退伍军人、农村乡贤能人等各类人才投入农村建设与发展,把这些能人发展为党员并纳入村级领导班子和集体经济组织管理层,构建乡村精英与集体经济组织的合作机制,也可以通过产业合作的方式实现收益共享。其次,加强管理。对于纳入村级领导班子和集体经济组织管理层的能人干部,要加强管理,明确具体工作职责,建立有效激励、监督、约束机制,避免其出现消极懈怠和畏难情绪。最后,培养能人。对乡村能人干部开展各种培训,使其深化对农村各类相关政策文件的理解,及时了解在政策执行中出现的问题,提高政策把握水平,提升履职本领和服务能力。
3.1.3 推行村党支部领办合作社。调研发现,在“村企联动”发展缓慢,村集体经济普遍薄弱的现实条件下,通过合作社把群众组织起来抱团发展,建立村集体与群众的经济利益共同体显得尤为迫切。三亚市要推行党支部领办合作社,市委成立专项工作领导小组,财政、农业农村、国土规划、供销等部门在财政扶持、土地利用、税收优惠、农业扶持等方面给予大力支持,释放政策红利。通过推动村党支部领办合作社,能有效地将党支部的政治引领、合作社的抱团发展、群众的能动性相融合,并把党组织和群众拧在一起,改变干部群众的精神面貌,提升村党支部的群众组织力。
3.2 深化农村综合改革,破除“村企联动”发展障碍
3.2.1 加快推进农村土地制度改革。三亚市应尽快编制并完善国土空间背景下实用性村庄规划,统筹协调村庄建设规划、土地利用规划、产业发展规划、环境保护规划等内容。同时,应根据土地制度改革“1+3”实施方案和各村实际情况,遴选土地制度改革试点区域,制订改革试点实施方案,通过建立领导小组、完善工作机制、制定工作路径等具体措施,推进农村土地制度改革试点工作。建立城乡统一的“同权同价”土地产权交易服务机制,扩大集体经营性建设用地入市改革覆盖范围,对于村庄内零星、分散的集体建设用地,可在确保建设用地总量不增加,耕地和林地数量不减少、质量有提高的前提下,经市县人民政府批准,由农村集体经济组织先行组织复垦为农用地后,将腾挪出的建设用地指标调整到市县辖区内的适宜地区入市。简化“村企联动”发展所需配套设施用地审批程序,保障“村企联动”产业发展建设用地需求,破解当前普遍存在的美丽乡村产业发展、共享农庄配套设施建设供地难、无地供的难题。