我国农村生活垃圾治理现状及对策

［摘 要］ 近年来，我国政府为改善农村人居环境，出台了一系列农村生活垃圾治理规划、方案等。但目前农村生活垃圾治理仍处于探索阶段，还存在政策法规体系不完善、治理责任落实不到位、监管机制缺失、村民参与积极性不高和源头分类效果不佳等问题，亟待通过完善垃圾治理政策体系、落实多方治理责任、构建适合农村生活垃圾治理的监管机制、提高村民参与意识和推进垃圾源头分类等措施，进一步提高农村生活垃圾治理成效，为早日实现美丽中国的建设目标提供助力。

［关键词］ 农村生活垃圾；治理责任；监管机制；源头分类

［中图分类号］ X799.3 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）11--4

0 引言

加强农村生活垃圾治理，改善农村人居环境，是建设生态宜居美丽乡村的基础，是实施乡村振兴战略的重要任务之一。只有解决好农村环境问题，才能真正推进乡村振兴战略实施，实现建设美丽中国的总目标。随着我国经济的发展和农民生活水平的提高，农村生活垃圾的产生量逐年增加，成分不断趋于城市化。这些垃圾严重污染农村生态环境，威胁人们的身心健康，其治理成为亟待解决的重要难题。近年来，国家出台了一系列政策和财政扶持措施，各地也推广了“户分类、村收集、乡转运、县处理”的生活垃圾城乡环卫一体化处理模式，农村生活垃圾收运处理机制正逐步在我国农村地区建立和推广，使农村的生活环境得到了很大改善［1］。但是，与乡村全面振兴和农村现代化要求相比，我国农村生活垃圾治理仍存在相关法律法规不完善、治理机制不健全、监管不足、村民参与度不高等问题，需要完善机制、补足短板，进一步推进农村人居环境改善和生态宜居美丽村庄建设。

1 我国农村生活垃圾产生特点与治理现状

1.1 农村生活垃圾产生特点

随着经济的发展，我国农村生活垃圾产生量逐年增加，垃圾成分也随着村民消费结构的改变逐步由单一化发展为复杂多样化，其中不可回收垃圾占比较大，塑料、玻璃制品等不可降解垃圾占比迅速上升，电子废弃物数量也在不断增加。随着农村垃圾堆积量的不断增加，“垃圾山”“垃圾围村”“垃圾围坝”等现象频频出现，不仅占用可用的土地资源，而且造成土壤、地下水、地表水和大气污染，成为苍蝇、老鼠及多种细菌、病毒的滋生地，严重危害人体健康和生态环境［2］。目前，农村生活垃圾污染已成为我国农村污染的主要来源之一，治理农村生活垃圾是改善我国农村生态环境、发展低碳经济的必然选择［3］。

1.2 农村生活垃圾治理历程与现状

随着国家对农村生态环境的重视，一系列有关农村生活垃圾治理的规划、方案等密集出台。2004年，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第1次修订，首次写入农村生活垃圾治理相关内容。2005年，党的十六届五中全会将“村容整洁”列为社会主义新农村建设的具体目标之一。在此之后，农村生活垃圾治理实践与理论研究开始快速发展［4］。2010年，中央一号文件强调要搞好垃圾、污水处理，改善农村人居环境［5］，但此后仅有部分地方政府推出了农村垃圾管理措施。2015年，由住房和城乡建设部等十部门出台的《全面推进农村垃圾治理的指导意见》首次提出了农村垃圾5年治理的目标任务，但成效不显著。近年来，国家越来越重视农村生活垃圾治理。2017年，党的十九大报告提出了开展农村人居环境整治行动［6］。2018年出台的《农村人居环境整治三年行动方案》［7］和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》［8］明确指出，要建立健全农村生活垃圾收运处置体系，推行适合农村特点的垃圾就地分类和资源化利用方式。截至2020年年底，为期3 a的农村人居环境整治行动取得了显著成效，阶段性目标任务已全面完成，超过95%的村庄开展了清洁行动，90%以上的行政村完成了农村生活垃圾的收集和处理，各地全面有效地推进了农村生活垃圾收运处置体系建设。2021年，国家在巩固拓展农村人居环境整治三年行动成果的基础上印发了《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，以期在生态宜居美丽乡村建设上取得新进步［9］。虽然目前我国农村垃圾集中处理已普遍实施，但垃圾源头分类和末端循环利用仍然存在一些问题。截至2021年底，仅有17%的村民分类投放垃圾。因此，2022年中央一号文件提出，要推进生活垃圾源头分类减量，加强村庄有机废弃物综合处置利用设施建设，推进就地利用处理［10］。

综上所述，我国已经初步解决农村生活垃圾治理问题，并逐步改善了村民的生活条件；尽管各级政府将农村生活垃圾治理纳入相关管理条例，但目前还缺乏适合农村的垃圾治理模式，且由于我国对农村生活垃圾治理起步较晚，数据资料支撑不足，有待进一步因地制宜地探索农村生活垃圾处置管理方式。

2 我国农村生活垃圾治理存在的问题

2.1 农村生活垃圾治理的政策法规体系不完善

目前，关于农村生活垃圾治理，我国尚无一部专门的法律法规，从而影响了农村垃圾治理成效［11］。自2004年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》首次修订时纳入农村生活垃圾治理相关条文后，有关农村生活垃圾治理的相关规定尚待更新。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第49条指出，农村生活垃圾污染防治的具体办法由地方性法规规定。然而，我国大部分地区尚未制定相关地方性法规，农村生活垃圾治理仍处于无法可依的状态［12］。有学者认为，地方性法规缺失导致农村生活垃圾治理的执法存在大量空白。因此，从地方性法规入手，逐步完善我国法规体系至关重要。此外，虽然近几年国家出台较多有关农村生活垃圾治理的政策和规划，但多为综合规划且侧重于理论指导，基层缺少对此类政策和规划的分析解读，导致其落地和实施效果不明显。

2.2 垃圾治理过度依赖政府，治理责任落实不到位

治理模式是指导解决污染问题的实施办法、具体方案和路线图［13］。我国农村生活垃圾治理存在资金限制和技术制约，不能简单复制城市经验，仍需要探索低投入、无害化、简单有效的治理模式。虽然“户分类、村收集、乡转运、县处理”的城乡环卫一体化治理模式已经在全国范围内得到广泛应用，然而治理中垃圾分类不到位、“搭便车”等现象十分普遍。同时，由于村民居住分散，垃圾收集、转运和处理成本较高，需要大量经费支撑，一旦政府不干预，上述垃圾治理模式便无法在农村自发持续推广。同时，上述治理模式将分散在广大农村地区的生活垃圾集中到城镇，收集和转运可能存在二次污染的风险，对城镇生活垃圾的末端处理带来很大压力。因此，有待进一步研发高效的垃圾处理技术［14］。为推动农村生活垃圾治理工作的开展，各地区在政府主导的治理模式上推出了多元共治模式，虽然可以减轻政府负担，但实施起来易偏离正常管控，且由于涉及多个主体之间权责利的协调［15］，责任归属问题也不断显现，一旦出现问题，“甩锅”“踢皮球”现象严重，达不到有效的治理效果［16］。

2.3 农村生活垃圾治理监管机制缺失

我国部分地方政府没有制定专门的农村生活垃圾治理制度规范，因而生态环境部门未将垃圾治理纳入管理范围，农村生活垃圾治理在监督和管理上处于缺失状态。现行垃圾治理体系成效较低，其原因之一是多维度监管落实不到位，因而存在垃圾难以无害化处理、垃圾得不到有效收集转运、村民随意丢弃和堆放垃圾等问题。同时，不同地区的环境、风俗习惯、经济水平不尽相同，很难针对生活垃圾治理制定统一的规范，进而难以开展标准化监管工作。加之农村面积大、分布分散，导致监管对象虚化、监管成本高、环境效益低。另外，现存村民自治管理组织较少，垃圾治理并未写入自治章程和村规民约，奖惩机制缺乏，导致村民参与环境治理的自觉性较低。

2.4 村民参与垃圾治理积极性不高，源头分类效果不佳

目前，部分地方基层政府仍自上而下地推进垃圾分类。这种“大包大揽”的做法往往降低了村民的主动性和参与性，导致治理成效不佳［17］。在垃圾分类治理中，村民作为生活垃圾制造者和治理受益者必定是参与主体，然而村民环保意识薄弱，若没有直接经济利益的刺激，很难真正履行治理主体的义务［18］。因此，如何提高村民参与垃圾治理的积极性对基层政府来说是一个巨大的考验。减量化分类回收是从源头降低生活垃圾的产生量、提高垃圾回收利用率，村民的主动参与和配合只是基础，养成分类投放的习惯才是关键。然而，目前部分村民对环境保护仍不够重视，随意堆放、丢弃垃圾的现象时有发生，且村民缺乏环境教育，生活垃圾分类知识储备较少，学会这些垃圾分类知识都很不容易，形成习惯更是难上加难。

3 我国农村生活垃圾治理对策

3.1 完善垃圾治理法规体系

有法可依是治理农村生活垃圾的基本前提之一［19］。宁清同等［20］认为，法律责任是防治农村生活垃圾污染的最后保障，应完善我国相关法律体系，建立生活垃圾分类回收和处理系统。魏佳荣等［21］认为，应充分发挥法律的“制度优势”，制定专门的农村环境保护法，尤其是地方政府应加快建立农村生活垃圾治理配套制度。因此，各级政府应积极响应国家号召，结合当地实际情况，制定适合当地农村生活垃圾治理的地方性法规和相关制度。此外，国家应出台有关农村生活垃圾治理的专项规划，提供中央财政专项资金保障，明确规划落地实施的考核要求［22］。

3.2 健全垃圾治理体系，落实多方治理责任

党的十九大报告明确了环境治理体系是“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”［6］。目前，农村生活垃圾治理已由政府包揽的传统模式转变为政府主导、全民参与、社会协作相结合的新兴治理模式，国家应发动群众，联合企业、市场，分散权力，减轻政府负担，使垃圾治理成为一项全民参与的行动［23］。各级政府要发挥主导作用，建立健全各主体之间的利益联结机制，落实好各方责任，加强监督管理。基于此，各地区可试点开展多元共治的治理模式，总结先进经验，选出成果好的治理模式，发挥示范引领作用，全面推进治理体系的建立健全。此外，可积极与高校合作，加强农村生活垃圾无害化处理技术和高效、无害化设备的研究，以提高农村生活垃圾资源化利用率。

3.3 构建适合农村生活垃圾治理的监管机制

我国基层环境保护部门应将农村生活垃圾纳入自己的监管范围，实施网格化管理，形成多级监管机制。生态环境部应尽快制定一种适应农村特点的可量化、可考核的监管机制，对各个层面监管部门和工作人员进行考核，以督促监管行动的落实；设置多级考核体系，明确考核内容，量化考核结果，落实奖惩措施［24］。同时，建立以村民自治为基础的环境管理组织，将垃圾治理写入自治章程、村规民约等，健全相关的举报奖励制度，发挥社会监督管理职能，充分调动群众参与农村生态环境管理的自觉性。还可以通过新技术、新手段，建立农村环境管理信息平台，指导基层环境监管工作。

3.4 提高村民参与意识，推进垃圾源头分类

改变原有以政府为主体的治理理念，把权力放回村民手中，发挥其主观能动性，实现农村社会自治。可依靠农村熟人社会的特点，使农户相互监督，并设立奖惩制度，对村民给予相应的奖励或声誉惩罚，以提高村民参与垃圾治理的积极性。注重生活垃圾源头分类，规范生活垃圾排放行为，建立源头减量和分类收集系统。例如，每家每户发放分类垃圾桶，不分类就不回收，以减少“搭便车”行为出现。此外，政府应加强环境知识教育，如在学校增设垃圾分类的相关课程，把垃圾分类知识通过学生传递给家长，也可以采用入户教育方式帮助村民养成垃圾分类的生活习惯；或者通过宣传普及，提升全民的环保意识，改变村民随意倾倒垃圾的陋习，使其自觉地将垃圾进行分类处理回收［25］。

4 结语

我国农村生活垃圾产量不断增长、成分日趋复杂，而垃圾治理相关法律法规不完善、治理体系不健全、监管不到位等，使得农村生活垃圾治理工作难以高效开展。为更好地实施乡村振兴战略，不但需要完善相关法律法规，还应尽快建立适合农村生活垃圾的治理体系，健全监管机制，从源头开始实行垃圾减量化分类回收，增强村民的主动性并使其养成垃圾分类投放的习惯，共同推进农村人居环境改善和生态宜居美丽村庄建设。

参考文献：

［1］闻之.改善农村人居环境事关广大农民根本福祉［J］.中华环境，2022（增刊1）：57-61.

［2］张勇.实施乡村振兴战略的总蓝图、总路线图：国家发改委副主任张勇、农业农村部副部长余欣荣解读《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》［J］.农村经营管理，2018（10）：7-13.

［3］崔亚飞，BLUEMLING B.农户生活垃圾处理行为的影响因素及其效应研究：基于拓展的计划行为理论框架［J］.干旱区资源与环境，2018（4）：37-42.

［4］黄开兴，王金霞，白军飞，等.农村生活固体垃圾排放及其治理对策分析［J］.中国软科学，2012（9）：72-79.