乡村振兴视角下的全域土地综合整治思路

［摘 要］ 为研究全域土地综合整治与乡村振兴之间的关系，探讨新形势下全域土地综合整治支持乡村振兴的实施路径和支撑模式，采用定性分析的方法分析乡村振兴背景下的全域土地综合整治思路，发现全域土地整治助力乡村振兴面临政策支撑力度不足、规划协调不到位、劳动力供给不足、部门之间协调难度大等困难。为解决这些问题，相关部门应加强政策支持，注重规划衔接，发展产业吸引人口回流，推动多部门协调联动。

［关键词］ 乡村振兴；土地整治；城乡融合

［中图分类号］ F301.21 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）11--4

0 引言

近年来，随着我国工业化、新型城镇化加速推进，大量人力、物力、财力向城市集聚，多数农村年轻劳动力向城市转移，城乡人口结构发生巨大变化，农村“空心化”现象日益普遍，留守农村的“一老一小”已经难以满足过去按照大量农村人口规划的生产、生活要求，劳动力的缺乏使广大农村地区日益凋敝。因此，相关部门必须根据发生巨变的城乡人口结构、土地利用现状、产业发展状况对农村生产、生活、生态空间进行重构，实现乡村振兴。全域土地综合整治以其“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的特点，成为乡村振兴优化农村“三生”空间和重构人口、土地、产业耦合关系的重要抓手［1］。笔者基于乡村振兴视角，提出全域土地综合整治支持乡村振兴的实施路径、存在问题及对策，以期充分发挥乡村振兴和土地整治政策合力，为推动乡村振兴提供参考。

1 乡村振兴与全域土地综合整治

1.1 乡村振兴

近年来，我国新型城镇化和工业化加速推进，农村人口大量流向城镇，农村“空心化”日益严重。由于缺乏年轻劳动力，传统农业收益低、非农产业发展困难，导致宅基地废弃闲置、耕地撂荒、乡村基础设施陈旧、村容不整洁等问题进一步突显，农村日益凋敝，内生发展动力严重不足。为解决乡村发展面临的问题，中央提出实施乡村振兴战略，通过多种手段并举，激发乡村发展内生动力和吸引外部资源导入，发挥人口、土地、产业要素合力，实现乡村振兴。

1.2 全域土地综合整治

全域土地综合整治以符合国土空间规划为前提，对特定区域土地进行全域规划和整体设计，以田水路林村全要素为对象，采取多种综合措施开展整治、生态保护、修复，全面推进农用地、建设用地、乡村生态用地保护修复，优化国土空间格局，促进耕地保护和土地资源节约集约利用。

1.3 乡村振兴与全域土地综合整治的关系

实现乡村振兴，既包括促进村庄居住环境、基础设施等物质条件的提升，也包括发展乡村产业、提升文化内涵、提升治理能力等深层次发展要求。全域土地综合整治以其综合性特点，一方面能够推动“三生”空间重构，通过与旅游观光、生活体验、民宿经营等多元业态结合，吸引和促进农村人口本地就业并向非农产业转移，重构人口、土地、产业耦合关系，调动乡村生产要素集聚；另一方面能够盘活乡村土地资源，既保留乡村传统风貌，延续乡村聚落肌理，又促进土地资源节约集约利用，促进乡村空间布局优化和治理体系重构。因此，实施乡村振兴战略为开展全域土地综合整治提供了驱动力，全域土地综合整治也为实施乡村振兴战略提供了重要抓手，二者共同服务于乡村经济社会发展大局。

2 全域土地综合整治助力乡村振兴的实施路径与模式

2.1 全域土地综合整治助力乡村振兴的实施路径

2.1.1 突出规划引领作用，落实村庄规划部署。村庄规划是国土空间规划体系详细规划的重要组成，科学编制村庄规划是实现乡村振兴的重要基础［2］。实施全域国土空间综合整治，应突出村庄规划的引领作用，落实村庄规划确定的规划部署，以人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一为原则，以问题为导向，切实解决村庄宅基地闲置、耕地撂荒、基础设施陈旧、乡村风貌退化等问题，科学合理安排整治项目、重点任务及建设时序，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。

2.1.2 因地制宜分类推进，做好宏观统筹。全域土地综合整治项目应依据区域实际，通过梳理土地数量、分布、存在问题等现状，因地制宜确定土地整治类型和重点，结合村庄规划及相关专项规划，做好宏观统筹。农用地整治应贯彻藏粮于地战略，优化农林牧渔等农业发展空间布局，以适应现代农业发展和满足规模经营需要为前提，统筹推进高标准农田建设、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，因地制宜改善农业生产条件。始终突出耕地“三位一体”保护，保质保量完成“耕地占补平衡”任务，做好稳定耕地特别是永久基本农田保护。农村建设用地整治应统筹农民宅基地、产业发展用地、基础设施用地等各类建设用地需求，加强村庄低效用地整理，有序开展闲置宅基地、原乡镇企业、村办企业废弃地等低效用地整治，实施城乡建设用地增减挂钩，优化村庄建设用地布局，提升整体土地利用效率，支持农村新产业新业态项目发展，拓宽农民收入就业渠道和收入来源。生态修复应按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化乡村水系、林网、绿道等生态空间，保护和恢复乡村生态功能，挖掘优秀乡土文化内涵，提升乡村地区生态服务价值。

2.1.3 重视权属调整工作，保障权利人合法权益。全域土地综合整治对激活乡村内生发展动力具有重要作用，其关键点在于做好土地权属调整，保障土地权利人合法权益，同时实现土地利用效益最大化。对农用地整治项目，既要做好用地条件改善工作，也要重视土地权属调整，探索以“互换并地”“结对并地”“小块并大块”等不同形式，促进零碎田块集中连片，构建与机械化生产相适应的用地布局，进一步提高农业生产力水平。对农村建设用地整治项目，在开展“空心村”整治、闲置宅基地整治、城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦时，依法依规合理调整土地权属，盘活村庄存量建设用地。

2.1.4 整合项目资金，健全激励制度。全域土地综合整治是一项复杂的系统工程，资金投入量大、回报周期长。因此，相关部门必须拓宽资金来源渠道，既要用好、用足财政资金，又要发挥财政资金的引导作用，撬动社会资本参与全域土地综合整治。必须加大资金整合力度，发挥财政资金合力；积极引导社会资本，特别是鼓励新型农业经营主体参与全域土地综合整治，千方百计扩宽资金来源渠道，保证项目实施。

2.2 全域土地综合整治助力乡村振兴的模式

由于各地区自然及经济社会条件不同，风俗、审美等存在显著差异，因此，全域土地综合整治重点也因地制宜有所不同，助力乡村振兴的具体方式也有差别。全域土地综合整治助力乡村振兴核心基本一致，但根据实现方式和助力重点的差异可以概括为以下几种模式。

2.2.1 “全域土地综合整治+培育新兴业态”模式。该模式的核心在于立足当地自然条件、产业基础、区位条件、文化传统等，通过大户经营、组建村集体经济控股的农业公司等不同方式，提高农业生产率，积极培育新兴业态，发展观光旅游、民俗旅游、生活体验、民宿经营等多种业态，争取政府部门支持，打造农业特色产业园区。以全域土地综合整治为抓手，优化乡村“三生”空间布局，盘活存量建设用地，完善基础设施配套［3］，为新兴业态发展提供用地保障和资金保障，促进乡村地区一二三产业融合发展，以新兴业态发展为重点带动乡村振兴。

2.2.2 “全域土地综合整治+升级传统农业”模式。该模式的核心在于通过对山水林田湖草统筹治理，增加有效耕地面积，实现耕地资源数量、质量、生态三位一体保护［4］，为传统农业向现代农业升级提供基础条件。大力推动高标准农田建设，完善农业基础设施，改善土壤条件，提升地力条件，全力发展有机农业和循环有机农业。积极推动农用地流转和“三权”分置，培育和发展农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，推动农业规模化经营，不断延伸农业产业链，提高农产品附加值，加快实现传统农业向现代农业升级，带动乡村振兴。

2.2.3 “全域土地综合整治+生态环境治理”模式。该模式的核心在于通过生态环境治理，挖掘生态产业价值。重点是利用生态修复技术，治理工矿废弃地、污染土地和灾害损毁土地，治理河流水系面源污染，推动乡村垃圾集中处理、村庄环境整治等乡村生态治理，改善乡村人居环境。同时，充分挖掘乡村地区独有的生态环境资源以及衍生的文化价值、旅游价值，落实“两山”理论，以生态环境治理为契机，提高乡村生态涵养能力，吸引流出人口回归和城镇人口养生休憩，提高全域土地综合整治助力乡村振兴支撑能力。

3 开展全域土地综合整治助力乡村振兴的优势

3.1 有助于加强农业建设

通过开展全域土地综合整治，实施高标准农田建设、建设用地复垦和垦造耕地等项目，能够有效增加耕地面积并提高耕地质量［5］。经过整治后，农田更加集中连片，高标准农田比例更高，农田配套设施更加完善，可有效改善农田破碎分散的局面，为农业适度规模经营奠定了空间基础，也为开展机械化作业提供了基础条件。

3.2 有助于促进产业发展

开展全域土地综合整治不仅会优化国土空间布局，也能通过项目实施促进产业发展。通过土地流转和集中连片整治，逐步实现规模经营，带动了传统种植业产值水平的提升。通过实施城乡建设用地增减挂钩，将乡村闲置宅基地、废弃建设用地拆除，实现了空间腾挪，为发展乡村新兴业态提供了土地、资金等方面的支持。

3.3 有助于改善人居环境

通过实施全域土地综合整治，完善配套公共服务设施及相关基础设施，实施人工景观营造和自然景观改造提升，特别是对无序、废弃的建筑物进行拆除，大幅提升了村容村貌和人居环境，形成了天蓝水清、配套完善、干净卫生的村庄面貌，有效改善了人居环境，增强了村民幸福感和获得感。

3.4 有助于提高居民收入

全域土地综合整治将整治收益与项目区人居环境改善、产业发展等挂钩，可促进村民就地转化为农业产业工人，使其不仅获得了土地租金收益，也能增加务工收入。此外，通过全域土地综合整治，既促进了城乡融合，实现了城乡统筹发展，也大幅度增强了人们的幸福感、获得感，有力促进了农民增收和乡村振兴。

4 开展全域土地整治助力乡村振兴面临的困难

4.1 政策支撑力度不足

全域土地综合整治涉及范围广，需要的政策支撑多。当前，由于全域土地整治处于试点阶段，政策仍不完善，急需完善政策支撑体系。例如，全域土地综合整治缺乏全局政策指引和统一技术标准，造成各地探索模式不同、实施标准不同，对政策理解存在差异，急需加强顶层设计，统一技术标准，发挥全域土地综合整治对乡村振兴的支撑作用。另外，在引入社会资本方面也缺少明确的政策支持。尽管在已出台的政策文件中，不同程度涉及引入社会资本参与土地整治的表述，但尚无系统全面的政策指引。

4.2 规划协调不到位

调整乡村土地利用结构，优化用地布局是全域土地综合整治的重要目标，调结构、优布局必然涉及农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农民承包经营权等权属调整。但各地普遍存在的国土空间规划尚未批复实施、规划体系尚未建立、规划协调不到位、规划空间布局的刚性约束等原因对全域土地综合整治功能的发挥具有一定限制作用。

4.3 劳动力供给不足

农村劳动力是农村发展的重要条件之一，是农村发展的重要动力，是社会稳定的主力军。但由于新型城镇化和城乡融合发展，农村劳动力选择进城就业、生活，大批农村青壮年劳动力不断转移，乡村劳动力大量流失。一方面，实施全域土地综合整治需要劳动力；另一方面，农村劳动力不足一定程度上影响乡村振兴的实施。

4.4 部门之间协调难度大

全域土地综合整治具有综合性特征，涉及面广，需要全面考虑“山、水、田、林、湖、草”等不同自然资源领域。尽管自然资源部组建后，相关管理职能进行了调整完善，但以乡村振兴为背景实施全域土地综合整治，仍涉及较多的行业主管部门，需要各部门协同配合。由于各部门之间的技术标准、管理方式、政策方向存在较大差异，在涉及数据共享、资金整合、规划衔接等工作时，协调难度仍较大。

5 促进全域土地整治助力乡村振兴的对策

5.1 加强政策支持