林业惠农资金管理现状及解决措施

［摘 要］ 林业惠农资金管理关系到林业发展质量，更关乎林农的合法权益。目前，林业涉农惠农资金基本发放到位，但在其管理使用中仍存在使用机制不完善、管理制度不规范、自查自纠工作开展不及时等问题。为加强林业惠农资金管理，提高林业惠农资金使用效益，各地区要健全林业惠农资金使用机制，完善林业惠农资金管理制度，积极开展林业惠农资金管理自查工作。

［关键词］ 林业；惠农资金；管理制度；自查自纠

［中图分类号］ F320 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）12--4

0 引言

林业惠农资金的科学管理与高效率使用，不仅关系到长江防护林、珠江防护林、退耕还林、生态廊道、公益林保护、天然商品林保护等国土生态绿化工程项目的顺利、高效实施，影响林业发展质量，而且关乎林农的切身利益，影响林业惠农政策的落地、落实。现阶段，我国各地区林业部门高度重视林业惠农资金的兑付、资金的规范使用，促进会计核算的标准化，并加强监督管理，但受传统管理观念、管理方式及管理制度的影响与制约，当前林业惠农资金管理中仍存在辅助核算难以反映资金收支情况、补贴资金政策宣传不到位、部分林业项目资金到账晚、林农信息资料不全面等问题。为切实加强林业惠农资金管理，保障林农的合法权益，应了解林业惠农资金管理状况，找准“病灶”，靶向“治疗”，坚持推动林业惠农资金精准落户、惠民到家。

1 林业惠农资金管理现状

林业惠农资金使用作为各项政策方针落实的一项驱动力，在以林业促农业发展中发挥着不可替代的作用。因此，林业惠农资金管理是惠农政策落地、落实的核心环节，也是推动惠农政策精准到户的重中之重。目前，各地区政府部门、林业部门对林业惠农资金管理予以高度重视。为切实加强林业项目涉农惠农资金的管理与使用，保障林农合法权益与切身利益，保证各类林业项目惠农资金精准到户，有效提高林业惠农资金使用所带来的综合效益，各地区相关部门及工作小组积极对天然林停伐补助、森林生态效益补偿、退耕还林补助等惠农资金的管理与使用情况进行全面、深入且细致的调查。通过调查发现，目前林业涉农惠农资金基本发放到位，各类林业项目积极开展，但受管理机制、管理体制、管理理念及管理方法的限制，现阶段林业惠农资金管理中仍存在诸多问题。

其一，林业惠农资金使用机制不完善，资金使用效益低下。现阶段，部分地区对林业惠农资金的投入力度不足，惠农资金对林业及农业的支持范围较为狭窄，未能针对林业基础设施建设、林业科技创新等设置专项基金，导致林业惠农资金投入的有效性明显较低。同时，林业惠农资金分配模式较为滞后，存在随意性及盲目性较大的问题，通常以经验为驱动，缺乏对资金分配理论及方法的研究、利用，导致林业惠农资金的分配与当地林业发展状况脱节，从而降低林业惠农资金的使用效益。此外，林业惠农资金配套机制不健全，惠农资金分配比例不符合各地林业项目建设的需求。

其二，林业惠农基金管理制度不够标准化、规范化与精细化。在林业惠农资金申报及拨付环节，缺乏对申报地区的全面调查，难以确保林业惠农资金精准到位。同时，林业惠农资金的流转透明度较低，惠农资金使用相关信息共享性不足，缺乏对林农的政策宣传与引导，从而诱发林业惠农资金使用安全性问题。除此之外，林业项目资金监管不到位，各单位及部门未能充分发挥监管职能，且监管模式不完善，绩效管理流于形式，惠农资金管理责任划分不清晰，从而引发惠农资金未如实发放、监管环节存在漏洞等问题。

其三，林业惠农资金管理自查自纠工作开展不及时，缺乏对区域内林业惠农项目开展情况、林业惠农总体目标及任务的全面把握，导致林业惠农资金未落实到具体林业项目上，再加上未及时对林业惠农资金使用计划进行核查，导致林业惠农资金管理水平较低［1］。

2 健全林业惠农资金使用机制

健全林业惠农资金使用机制不仅是解决林业惠农资金管理问题的有效途径之一，而且能确保林业惠农资金使用的安全性。为此，各地要对其予以高度重视，采取以下策略确保林业惠农资金得到安全、合理、科学使用。

2.1 加大林业惠农资金投入力度

林业惠农资金使用的要义在于通过对林业项目进行专项补助，以加强天然林、防护林营造与建设，改善乡村自然生态环境，为农业生产提供保障，为化解“三农”问题提供新路径，对乡村经济水平、农户收入、乡村产业结构等产生综合效益。在林业惠农资金使用中，不能忽视我国的基本国情。要想切实发挥林业惠农政策对乡村振兴的助力作用，各地需要夯实林业发展基础，加大对林业基础设施建设的资金投入比例，拓宽惠农资金对林业及农业的支持范围。同时，当代社会是科技创新驱动的社会，无论是营林生产还是农业发展，都需要新技术、新设备、新方法的支持。因此，要增加对科技创新、生态环境保护、森林资源储备量提升等方面的资金投入，尤其要加大对林业科技、林下经济发展的资金投入［2］。

2.2 优化惠农资金分配模式

优化林业惠农资金分配模式的有效途径为选择前沿、先进且科学的惠农资金分配方法。惠农资金分配方法主要包括以下两种。

其一为凯利公式法。根据已经实施的林业项目，计算出10 a内各类林业项目的资金回报变化频数，以此为依据建立直方图或多边图，结合新开发林业项目的预计投入计算出项目投资回报周期及效益等，再计算出林业项目的内在价值、各个时期投入资金相对于内在价值的偏离程度，将偏离数据作为频数计算出项目的可行性、成功率，并以此为基础分配项目资金。

其二为资金分配因素法。该方法包括按照特定因素进行分配和按照普遍因素进行分配。按照特定因素进行分配适用于林业惠农专项资金，以切块方式按照单设的特定业务因素及权重进行分配；按照普遍因素进行分配可以将财务状况、绩效考核结果等作为分配因素。

在林业惠农资金分配中，适宜采用按照特定因素进行分配的方法，所采用的因素可以为林业基础资源（林地面积、生态区位、经济水平、受益人数、林业发展及治理需求等）、工作任务量、绩效考核等，按照4∶4∶2的权重进行测算，结合林业发展状况及林业项目的储备情况等分配林业惠农资金。

2.3 完善惠农资金配套机制

首先，各地区政府相关部门要进一步细化林业惠农资金的性质、用途、内容及使用目标，对用途或使用目标相同的资金采取统一化、集中化与整体化管理。通过建立健全林业惠农资金整合及统筹联合会议制度，保证惠农政策与惠农资金兑付的顺利衔接，并以项目为导向，对惠农资金进行综合使用，以提高惠农资金配置及使用效率。其次，建立林业惠农资金使用的长效机制。项目申报地区应以战略规划为起点，通过多规合一对申报的项目进行整合，以项目的整合带动资金的综合利用，避免资金因管理分散而出现浪费的情况。最后，建立林业惠农资金配套协商机制，结合基层财力状况、发展需求等适度提升补助标准，不强制性要求各地区必须进行惠农资金配套，要遵循因地制宜、因势利导的基本原则，先了解基层情况，然后进行协商，采纳基层合理化建议，以调整林业惠农资金分配比例［3］。

3 完善林业惠农资金管理制度

完善林业惠农资金管理制度能提升资金监管水平，避免在林业惠农资金使用中出现监管“空白区”，并且能切实提高林业惠农资金管理的实效性。因此，应完善林业惠农资金管理制度，加强对林业惠农资金的监督。

3.1 规范惠农资金的申报与拨付

惠农资金拨付是林业惠农资金管理中的首要环节，涉及林业项目建设质量，关系到林农的切身利益。林业惠农资金通过统一账户进行集中拨付，任何地区、部门不得以任何理由克扣、挪用林业惠农补助资金，或收取任何费用。同时，在林业惠农资金申报前，需要成立专门的工作小组深入基层，对申报地区进行全面调查，了解其对林业惠农资金的需求，掌握其林业资源基础与林业项目储备量，坚持实事求是的基本原则给予申报地区一定比例的补助资金，缓解申报地区林业项目建设的资金压力。此外，要积极推广与落实实时报账制度，全过程、跟踪式监督林业惠农补助资金的使用情况，保证林业惠农资金精准到位，提升林业惠农资金管理的安全性［4］。

3.2 提升资金流转透明度

加强林业惠农资金管理，需要提高相关部门及林农的自觉性。为此，要加大林业惠农资金补助政策宣传力度。财政部门、林业部门、项目主管部门等应将林业惠农资金补助政策宣传作为党风廉政教育的重要内容，通过开设宣传专栏、编制发放宣传手册等多元化方式对林农进行政策宣传与教育引导，让广大林农了解当前的林业惠农资金补助标准、补助项目以及资金兑付渠道、时间。除此之外，要强化林业惠农资金管理基础工作，逐步完善林业惠农资金管理信息平台，做好林农信息采集、整合、存储及分析工作，努力提升林业惠农资金管理的信息化程度，保证各部门间数据共享、信息资源共建。同时，利用云计算、大数据等前沿技术分析林业惠农资金管理现存的问题，对问题进行正确归因，并探索高效的解决方法，及时公示林业惠农资金发放情况，保证林业惠农资金流转过程公开、透明。

3.3 加强林业项目资金监督

加强对林业项目的资金监督是保证林业惠农资金管理质量的有效措施。首先，要加强对财务工作人员的培训与教育，提高其会计核算及财务工作处理能力，增强其责任感及职业道德意识，使其能围绕林业惠农资金的合理使用、有效分配及安全性做好日常记账与核算工作。其次，建立立体化林业惠农资金监管模式。财政部门及项目主管部门要高度重视林业惠农资金管理，结合实际需求，基于对基层资金分配的调查研究，把握好监督管理的侧重点。同时，加强财政部门与林业部门、涉农部门的分工协作，既要明确各自承担的责任与权限范围，又要相互协作、协同行动，保障林业惠农资金精准落地，推动林业项目顺利实行。此外，审计、监察、纪检部门要结合上级下发的文件监督林业惠农资金的用途，分析资金使用与预期效益的差异，并对相关部门及人员提出整改意见。另外，实行民主监督制度，邀请新闻媒体、人大代表等参与林业项目资金监督，以解决资金不如实发放等林业惠农资金管理问题［5］。

3.4 积极实行绩效管理

绩效管理可以反映各地政府相关部门在推进林业惠农资金落实中的工作实绩与贡献价值，对各相关部门产生激励作用。为此，应结合林业惠农资金管理要求、使用需求等构建完善的绩效考核指标体系，包括资金拨付、资金流转、资金使用效益、资金安全性和资金管理水平等多维度内容。同时，要同步部署绩效管理与林业项目资金监督，采取全过程监督与考核方式全面获取绩效信息。此外，高度重视绩效考核结果的应用，对成绩突出的相关部门给予奖励，对成绩不佳的部门要兼顾惩戒与指导，从而在基层形成良好的工作风气，群策群力，以有效落实林业惠农资金。

3.5 清晰划分惠农资金管理责任

涉及林业惠农资金的单位、个人都是惠农资金管理的责任主体，如资金主管部门、金融机构及其工作人员、林业项目实施及补助政策执行的单位与工作人员等。为提升林业惠农资金管理效率，避免资金滥用或浪费，要进一步明确各方主体的管理责任。同时，健全追责机制，保证林业惠农资金拨付、使用及管理全程可追溯、有记录，及时发现重复立项、违规挪用、虚报开支等问题，并对相关人员进行追责。此外，可以实行以补代奖的激励机制，对于惠农资金管理及使用效率较高的地方及单位，可以在下年度优先考虑对其林业项目进行资金补助。

4 积极开展林业惠农资金管理自查工作

在健全林业惠农资金使用机制、完善林业惠农资金管理制度的基础上，林业惠农资金管理相关部门还要高度重视自查自纠，以林业惠农资金管理为导向，全面采集有关管理效能、资金兑付、资金发放和资金使用等信息，在接受上级及群众监督的同时进行自查自纠，不断优化林业惠农资金管理方式、化解管理中的难题，以通过自身努力及良好建设将林业惠农资金管理水平推上更高的台阶。

4.1 全面了解区域内林业惠农项目开展情况

区域内林业惠农项目开展情况能反映出当地林业惠农资金的使用效益、管理效能。因此，要通过实地调研的方式了解林业惠农项目任务完成情况、林业惠农资金收入及落实情况，准确采集造林更新、造林绿化、林分修复、人工造林更新等面积数据，测算出其在林业工程建设总面积中的占比，从林业惠农资金管理角度进一步分析林业惠农项目达成率不足的原因及存在的困境，为林业惠农资金管理的优化提供依据。